浙江社科网,协商民主是一种政治形态

· 2020-05-15 06:56

中国协商民主实验和探索在地方政府如火如荼地展开,其形式日趋多样,数量和规模不断增长。在农村,各地都在推广实施村级重大事项的“四议两公开”制度。2014年中央一号文件指出,深入推进村务公开、政务公开和党务公开,实现村民自治制度化和规范化。全国每年约有170万名村干部进行述职述廉,对23万多名村干部进行经济责任审计,村民评议村干部达到200多万人次。城市基层政府的协商民主实践同样蓬勃发展,大多数城市都围绕着水电气交通价格收费、城市建设规划等项目召开居民听证会,听证会程序与制度也不断完善。乡镇与街道办的协商试验也纷纷涌现,协商民主恳谈会自从温岭率先实施后,在全国范围内得到竞相仿效。公众对地方政府协商民主实践的认知度也逐渐提高,2013年新加坡南洋理工大学组织的全国34个城市的问卷调查表明,城市居民对于政府征求和采纳公众意见的评价都不低,分别达到6.12分和6.04分。

党的十八大以来,中国共产党把协商民主提到了新的高度,十八大明确提出“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。要完善协商民主制度和工作机制,推进协商民主广泛、多层、制度化发展”,十八届三中全会提出“协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势,是党的群众路线在政治领域的重要体现”,习近平总书记在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话系统阐述了我国发展协商民主的来源、发展协商民主的意义以及如何推进协商民主等。此后,中央办公厅下发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》,提出了加强协商民主建设的指导思想、基本原则和渠道程序。

党的十八大正式确立了“协商民主”的概念,第一次明确提出了“健全社会主义协商民主制度”的任务,这对于中国特色社会主义政治发展具有战略意义。协商民主的问题,从西方学者首先讨论,到国内跟进研究,再到成为党中央的话语,需要从更高的层面加以深刻理解。

  ■ 虽然中外在协商民主的定义上不完全一致,但西方的协商民主理论对健全社会主义协商民主制度具有借鉴意义。

组织建构的进展:各地政府推陈出新,开展协商民主试点与实验

协商民主体现了现代政治的本质特征

  

  ■ 中国的协商民主实践可以追溯到新中国建国前,中国共产党一直以实现和发展人民民主为己任,在领导中国人民进行新民主主义革命斗争的实践中,积极探索能够使广大人民群众广泛参与国家事务的民主形式。

中国的协商民主制度的协调领导机制是在中国共产党的领导下,同党政部门组织建立发展起来的,执政党和政府的重视度和组织协调是协商民主发展的决定性因素。十八大报告提出“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”,要求健全社会主义协商民主制度,推进协商民主广泛、多层、制度化发展。十八届四中全会通过的全面推进依法治国的决定,把协商民主摆在依法治国建设更为重要的位置,随后的中央全面深化改革领导小组第六次会议正式通过了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》(2015年2月9日)。在中央精神的推动下,地方政府大量建立协商民主组织领导机构,如四川省政协建立“推进协商民主改革发展领导小组”,省政协党组副书记、常务副主席担任组长。基层政府也纷纷建立诸如“协商民主领导小组”、“协商民主试点工作领导小组”(如南京市六合区人民政府横梁街道办事处)、“协商民主制度创新专项领导小组”等协商民主组织领导与协调机构。

民主的发展具有多样性,在理论、制度和实践当中找到一条中国特色的民主之路是坚定中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信、文化自信的重要依据。

政治发展的两种形态:选举民主与协商民主

  ■ 十八大报告涉及的关于协商民主的论述,充分肯定了政治协商制度是我国的一项基本政治制度,同时为其它的一些协商形式的发展完善提供了空间。

组织建构方面,各地政府推陈出新,尝试用新型机构来满足群众与日俱增的诉求。例如厦门市海沧区的协商民主中心,广东顺德的拆迁居委会,以及吉林安阳的群众诉求服务中心等。这些扎根于基层的民主实践机构,大多直接联系到群众本身,关注和解决他们的生活困难,为他们提供诉求窗口。

通过理性对话、讨论和协商解决政治生活当中存在的问题和分歧,是现代政治的本质特征。协商民主强调大众要通过公共协商和公共讨论,理性地参与政治,参与的形式是对话和讨论,以此提高公民的理性和政治辨别力,反映真实的民意。在社会主义社会,人民当家作主的权利,不仅包括独立地参加投票和选举,而且包括参加日常事务的管理,即经常讨论协商公共事务。在我国,人民是管理国家的主体,决定国家事务。中国特色社会主义民主政治强调的是最大多数人的民主,而不是少数人的民主。中国共产党在坚持和发展选举和投票民主形式基础上,全面发展协商民主形式,不仅完全符合现代民主精神,也是中国特色民主政治的重要体现。

  社会生活中,人类除了经济生活外,还需要有政治生活。简单地说,政治生活就是指人们通过一定的权利规则形成相互之间的关系。这样的规则由于历史进化和发展而不断发生变化,人类也在不断积累经验的过程中逐步检视并丰富处置政治关系的规则。

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地方各级协商民主组织领导机构的设定,意味着更多的地方将开展协商民主试点与实验,也标志着协商民主在地方治理行为中越来越向常态化发展。成立地方性的,乃至全国的协商民主领导机构有助于总结地方实践,形成可推广的理论与模式,对中国协商民主的发展也是有利的。

协商民主是一种决策过程中的民主机制,强调要通过制度、机制、程序和技术让公民参与到决策过程当中,以此来激发普通公民参与政治的积极性,进而改善和提高民主的质量。协商民主强调理性和参与,社会主义协商民主作为人民民主的重要形式,具备最为广泛的政治参与基础,对于彰显民主精神具有重要意义。

  选举民主与协商民主是人类处置政治关系而形成的两种政治形态。最早的选举制度起源于古希腊和罗马,大致在公元前4世纪中叶定型,成为雅典民主政治的标志。政治协商也起始于古代,国内一些研究者认为,在雅典民主政治和中国古代政治运作中,通过协商解决矛盾和冲突的事例有不少。撇开选举民主和协商民主的制度化程度如何不论,作为人类处置政治生活的办法,人类古代社会无论是选举还是协商的形式,从民主实践的经验角度看,都是世界政治文明发展的历史性创造,为近代社会和近代文明的形成奠定了基础。

  说到民主,往往首先想到的是投票选举。民主通常被理解为就是通过自由选举、按照多数原则选择执政者来制定政策。许多年来,人们一直把自由选举看作是评价一国政治是否民主的重要依据。

程序设计的进展:与一些公民政治参与形式联合,提高公民协商民主的提议权

协商民主的优势要在治理实践层面展现

  选举、投票的民主形式随着近代西方国家的法治化而显示了政治形态的价值。西方资产阶级启蒙思想家倡导的“天赋人权”思想,因公民选举权利的制度保障而得到体现。长期以来,选举权被视为民主的集中体现而使选举制度成为西方民主的本体。各国选举制度的设计千差万别,但行使选民权利、尊重选民意愿、服从选举结果,则成为选举民主的通律。世界近代两三百年的历史演进中,选举制度在西方已经成为普遍现象,建立起了不可撼动的民主形态,其制度的成熟性不可否认。

  党的十八大报告提出,要健全社会主义协商民主制度。这是第一次明确把“协商民主”写入党的代表大会的报告,同时意味着协商民主作为一种制度与选举民主一起被认为是中国特色社会主义民主的组成形式。

除了组织建构上的开拓创新,协商民主在程序设计方面也取得了有意义的进展。首先,某些地方政府尝试将协商民主与一些公民政治参与形式进行程序上的联合。长沙芙蓉区的“信访听证会”是一个例子。听证会严格按照信访条例进行,听证双方讨论热烈、争论有序、程序严谨。如果信访人对本次听证会形成的结论意见基本满意,区委、区政府要求责任单位对听证会结论所做出的决定,在5个工作日内全部落实到位。这种新型的协商模式,将信访与听证结合起来,就典型信访疑难积案进行公开听证,树立了群众通过合法公开途径解决信访问题的标杆,为宣传鼓励信访人参与听证开辟了新的途径,在解决群众困难的同时,缓解了上访压力。

民主需要落实在具体的治理实践当中。民主的价值、制度和程序最终需要通过具体的治理实践来检验,对于老百姓来说,民主要深入头脑,必须通过解决日常生活当中的实际问题来实现,诚如习近平总书记所指出的:“社会主义民主不仅需要完整的制度程序,而且需要完整的参与实践。人民当家作主必须具体地、现实地体现到中国共产党执政和国家治理上来,具体地、现实地体现到中国共产党和国家机关各个方面、各个层级的工作上来,具体地、现实地体现到人民对自身利益的实现和发展上来。”

  具有本体意义的西方选举民主并非没有缺憾,以票决来体现的选举民主仍然有其局限性,因而质疑和批判的声音也越来越多。西方学者提出协商民主,主张以“对话”、“审议”、“辩论”、“沟通”等平等协商的方式来扩大民主,包含着弥补选举民主缺憾的意义。西方一些国家的协商民主在实践中也有不少具体形式,但能否成为选举民主之外的另一种政治形态还有待历史证明。从理论逻辑上说,西方国家近代文化传统和民主意识的积淀有利于协商民主向政治形态提升,但始终标榜民主模式“普世价值”的西方国家很难跳出以选举民主为本体的思维方式,要使协商民主成为与选举民主具有同样价值的政治形态可能性不大。

  何为协商民主?中外在这个问题上的理论和实践探索,有助于我们对它的认识。

其次,作为协商民主制度的重要内容,听证会制度无疑有助于各级政府决策民主化和科学化。十八届四中全会在推进依法治国决定中强调了健全依法决策机制,把公众参与和专家论证确定为重大行政决策法定程序之一。这一决定将协商民主制度视为政府决策前或决策中必备的法定程序,提高了协商民主制度对政府决策的影响力。在中央精神和方针的推动下,目前,地方政府也在不断试验,为普通市民赋予了更多实质性的决策参与权,例如裁定权、参与式预算中的提案权和表决权等。如今,北京市政府在进行决策之前常常会开展公共听证会来对群众意见进行试水,不仅如此,听证会还能真正左右决策的成败。如果在听证会中有强烈的反对意见,则很有可能取消原定方案。这种民意试水从反面体现了一种隐性的民众决策权。

近年来,在基层治理实践中发展出两种形式的协商民主。一是以固定的协商议事机构或者会议推动的协商民主,该种类型的协商民主以建立专门的协商议事机构,比如社区议事会等组织和会议形式,以固定的机构和会议讨论社区公共事务。二是以项目或具体的公共事务带动的协商民主,该种类型的协商民主形式往往围绕解决社区的主要公共问题,如停车问题、绿化问题和治安问题等,建立类似开放空间讨论会和自管小组的协商平台,由经常性的居民代表通过对话的方式解决社区中与居民关系密切的公共问题。

  

  西方学术界对协商民主的表述

地方政府在提高公民协商民主的提议权上也做出了尝试与试验。例如村民会议作为乡村协商民主制度的主体,在村民会议的召开制度上,当前的法律规定村民会议由村委会负责召开。然而,村委会由于各种的原因有时不愿召开村民会议。部分地方政府对这一制度进行了改进,改进了村民召开会议的提议权,如吉林省采取了设立村民代表会议主席团或者是推荐会议召集人的制度,即村民代表会议主席团根据村级的规模,一般是由三至五人组成,设主席一人经过村民代表投票选举产生,负责召集和主持村民代表会议,并对村民委员会的工作进行监督。江西省出台新办法要求村民会议每年至少召开一次,如有1/5以上的村民代表提议,应当召集村民代表会议。

在协商民主实践的过程中,必须从人民群众关心、涉及其切身利益的问题出发,设计协商民主的制度和技术,具体解决他们生活中遇到的困难,这样的协商民主才能够获得人民群众的理解和认同。

协商民主的价值定位:形式、制度与形态

  虽然中外在协商民主的定义上不完全一致,但西方的协商民主理论对健全社会主义协商民主制度具有借鉴意义。

在协商方法上,各地方政府和相关机构也有进展和创新。例如云南省盐津县的参与式预算,在选择与会成员的方法上,采取了随机抽样与村民代表相结合的方式,保证了议事员的广泛性和代表性,使普通村民有途径参与到协商中来,促进了讨论视角的丰富与多样。吉林安图的“民意裁决团”不仅通过自荐和推荐的方式构成议事代表,还首创了电视直播议事过程的协商方法,让参与讨论的每一个人的每一句话都被确凿有效的记录下来、传播出去,为所有关心议事内容的普通村民提供了查询和监督渠道,让群众有地说理、有据可查,最大限度地确保协商过程的透明公开。

协商民主发展的关键和重点在基层

  就概念而言,“协商民主”是一个从国外传进国内的名词,20世纪80年代,西方学者首先提出这个概念来讨论民主问题,90年代后,美国著名政治哲学家约翰·罗尔斯、英国著名社会政治理论家安东尼·吉登斯、德国著名哲学家于尔根·哈贝马斯等一批学者,纷纷加入讨论。2003年,国内学者开始关注协商民主的讨论,并通过翻译出版著作将协商民主理论引进我国,引起学术界的重视和研究兴趣。

  1980年,美国克莱蒙特大学政治学教授约瑟夫o毕塞特在《协商民主:共和政府的多数原则》一文中首次从学术意义上使用“协商民主(deliberative democracy)”一词,他主张公民参与而反对精英主义的宪政解释。20世纪90年代后期,协商民主理论引起了更多学者的关注。当今西方政治思想界的领军人物,如美国著名政治哲学家约翰o罗尔斯、英国著名社会政治理论家安东尼o吉登斯、德国思想领袖尤尔根o哈贝马斯等人,都是协商民主的积极倡导者。

最后,当前地方政府的很多协商民主制度存在着走形式,假协商问题。例如部分听证会是在政策已经制定、决定已经做出后才召开,听证会实际上蜕变为通知会,对政府决策几乎没有任何实质性影响。一些听证会由于程序过于简单或不规范,听证过程被部门控制和操纵的现象时有发生,如价格听证中经常出现的听涨现象,以及听证员绝大多数是政府工作人员等问题。听证的形式化和听证程序的随意化是当前阻碍中国听证制度发展的重要障碍。

风起于青萍之末。基层是问题、矛盾、诉求的集聚地、高发地、高涨地。习近平总书记强调:“涉及人民群众利益的大量决策和工作,主要发生在基层。要按照协商于民、协商为民的要求,大力发展基层协商民主。”近年来,我国的基层协商民主取得了很多经验,基层民主协商的实践最为丰富、最为鲜活、最为生动。如何将基层实践中的经验制度化,并在可能的公共领域和决策层面予以固化和推广,是当前中国协商民主研究的主要任务。我们需要在社会治理过程中完善协商民主实践,推动基层协商民主向制度化方向转变,进而促进中国特色社会主义民主政治的发展。

  “协商”一词,对已经有半个多世纪政治协商制度实践的中国来说,其实并不陌生。一些学者注意到,西方学者语境中,协商民主的涵义与我国政治协商制度的实践形式有差别,不能完全等同,但两者也有相通之处。众所周知,政治协商是1945年抗日战争胜利后国共两党以及各民主党派为筹建新的国家政权进行政治协商的民主尝试,尽管最后没有成功,但这种形式则为1949年建立新中国所沿用。随着中华人民共和国的建立,多党合作和政治协商制度就成为社会主义民主的实践形式。改革开放后,多党合作和政治协商制度逐渐得到恢复和发展。1980年,邓小平同志首先从民主形式的定位强调多党合作和政治协商制度的重要意义。后来,江泽民同志以“两种重要民主形式”来概括中国特色社会主义民主,确立了多党合作和政治协商制度在民主政治中的地位。

  民主的本质在于多数人的统治,最为典型的能体现多数人统治的形式就是直接民主。但直接民主在当今受国家的人口数量、地域范围等因素的限制,可能性并不大,一般都通过代议制来实现。代议制民主解决了现代大国实现民主的问题,但限制了公民的参与。代议制民主甚至被喻为仅仅是在选举时期行使投票选举的权利了。正是传统意义上的民主存在缺陷,协商民主开始兴起。

议事内容的进展:协商民主议题更加广泛化和深入化,在方向上体现了一种由社会民生到政治经济的转变

基层政府在基层协商民主运行过程中发挥着举足轻重的作用。协商民主的制度框架是由基层政府主导制定的,协商民主的实施过程是在政府的指导下推进的。如何防止基层协商民主实践因为基层政府领导人的更换而束之高阁,使协商民主在基层政治生活中持续稳定发展就变得至关重要。我们既要尊重和相信基层群众创新的勇气和智慧,又要加强顶层设计和指导,在基层公共事务当中,哪些问题需要协商、哪些组织和个人可以启动协商程序、哪些角色有资格参与协商以及协商的结果如何发挥功效,都需要用制度化的形式确定下来。否则,协商民主作为基层治理的一种有效手段或方式,就很难具有持续性和稳定性。

  直至党的十八大之前,对协商民主的认识基本上是从一种民主形式上来加以认识的。党的十八大的理论突破是将协商民主从形式提升到制度的认识,意义十分重要。形式和制度是两个完全不同的概念。形式具有微观层面的价值,往往是作为手段来使用的。形式必不可少,但仅仅注重手段,其价值有限。形式也好,手段也好,可塑性很大,而且也容易导致形式主义。因此,党的十八大赋予协商民主以制度层面的价值,无疑是认识的升华。然而,认识协商民主的制度价值,还应重视其政治形态的价值。

  西方的协商民主具有以下特点:

在议事内容方面,协商民主实践在近几年来也取得了诸多的进步。总体而言,协商民主议题更加广泛化和深入化,在方向上体现了一种由社会民生到政治经济的转变。

  制度与形态的涵义也是不同的。制度更多地指以规章条文确定的规范,而形态则是指受理念支配的实践行为。从现实看,协商民主制度在我国已经有不少体现。例如,多党合作和政治协商制度已形成制度化的运作框架,国家政权的协商民主也有了一些制度规范。近年来,人大举办的各种立法听证有相应的规章文件,政府决策听证也有一定的规范,实施办法有明文规定。制度的重要性不言而喻,但只靠制度不能完全解决问题,“制度虚置”、“制度空转”的情况客观存在。因此,协商民主既要以制度构建为路径,更要成为深刻的理念影响所有的公民。从政治形态的价值认识协商民主,有助于公民将发扬个体的民主权利当作政治生活的常态,使外在制度的民主形式变为内在要求的民主理念,摆脱“被民主”的形式主义,熟悉和习惯协商民主的政治形态,主动和自觉地在有序公民政治参与中就国家和人民利益的重大问题充分表达利益诉求,享受协商民主带来的政治权利。协商民主只有成为一种政治形态,才能使协商民主制度得到真正的落实。

  首先,协商民主是主体的公民参与。代议民主存在着缺陷,简单的多数原则不能充分体现民意,官民之间的对话与讨论能提升民主的品质,弥补代议制民主的不足。民主协商,既是达到民主决策的必要环节,其本身也是一种民主的实践。在协商沟通过程中培育了公民的社会责任,通过共识形成决策的过程,也可矫正传统民主重视自由却使平等受到忽视的现实。

以往,协商民主主要讨论的问题对政府的政治经济决策没有实质性的影响,不包含激烈的利益冲突。但发展至今,协商民主所包含的话题已经发生了一定的变化。例如吉林省安图县,村民就土地置换的问题与政府进行了协商谈判。最终这个纠纷在当地的“民意裁决团”得到解决,村民与政府互为辩论双方,由中立的议事代表投票表决最终结果。此类协商民主的议题已经扩展到“土地分配方案”,强度和深度可见一斑。而除此之外,各省市所组织的居民议事会,近些年来也纷纷将讨论议题拓展至“社区建设发展规划”、“财务收支情况”等。总体而言,协商民主的讨论议题,由最初相对软性的话题,向与公民生活息息相关的实质性方向发展,甚至有力量影响到政府政策与财政预算的决定。

  

  其次,协商民主的客体是公共决策。现代西方实行的代议制民主,公民不是直接参与公共决策,而是通过选举把决策权利委托给执政者。因此,民主被理解为就是通过自由选举、按照多数原则选择执政者来制定公共政策。协商民主的倡导者希望通过协商民主弥补选举民主的不足,主张公民参与公共决策,充分表达各自利益诉求,能够在事情进行过程中影响和控制公共决策。

中国协商民主成为一种西方自由民主版本的替代模式并不是一个不可企及的空想

社会主义协商民主:当代中国政治发展的重要形态

  再次,协商民主的目的是寻求决策的合法性。协商民主的倡导者认为决策的合法性在于普遍参与以及参与方的利益相关者之间经协商,实现分歧、差异性偏好的转换,最终形成的共识。只有在获得广大政策对象的认同和支持的基础上,决策才能有效实施。决策合法性的获得就是通过讨论、审议、对话、说服等过程获得的,决策合法性越充分,决策的运行就越有效。

现今中国在协商民主实践上已经取得了重要的进展,但是仍不可避免地存在很多不足和问题,需要在实践中修正改进。

  社会主义民主在中国的发展经历了长期的探索,既有成功经验,也有曲折教训。协商民主的价值认知和政治发展的形态确立,是深刻总结实践经验教训的成果,显示了中国特色社会主义政治发展道路不同于西方的鲜明特点,也是社会主义民主政治发展的优势所在。

  中国协商民主的实践和中外协商民主对比

第一,协商民主目前已成为主流话语和执政意识形态。“协商民主”的词汇出现在官员讲话、政府决议、政策文件中频率越来越高,然而这并不意味着地方政府充分尊重协商民主的价值原则和观念。实际上,中国基层协商民主实践的工具化特色比较明显,协商民主的价值和底线意识不强。因此,当问题出现或比较棘手时,官方采取协商民主的方法。问题解决后,协商民主就弃而不用。部分地方官员不惜违背协商民主基本原则,要么把协商程度设计过于简单,要么操纵程序、控制听证员和议事参与者人选,使协商过程支持官方满意的结果。协商民主不应该只是政府应急管理的工具,而应该是政府决策的主要机制,真正进入官方决策程序中。尽管协商民主的形态多样,但是议事程度公正、利益代表多元、参与人员平等,信息结果公开等原则应当成为中国地方协商民主实践的基本准则。

  人民代表大会制度的实践表明,选举民主是保证人民当家做主的一种重要形式。作为我国根本政治制度,通过投票、选举体现人民在制定国家和地方法律法规以及重大决策中的民主权利,决定着选举民主的政治形态价值。票决方式的选举民主不仅体现在人民代表大会制度上,而且也体现在基层群众自治以及党内民主等各个方面。中国特色社会主义政治发展需要继续推进选举民主的发展,使人民当家做主在选举民主的政治形态中切实得到实现。

  中国的协商民主实践可以追溯到新中国建国前,中国共产党一直以实现和发展人民民主为己任,在领导中国人民进行新民主主义革命斗争的实践中,积极探索能够使广大人民群众广泛参与国家事务的民主形式。同时,中国共产党在团结各民主党派、无党派人士共同反对国民党独裁统治、争取民主自由的斗争中,还积极探索社会各方面人士民主协商、共谋国是的民主新形式。1949年9月, 中国人民政治协商会议的召开,讨论通过了建国时临时性宪法意义的《中国人民政治协商会议共同纲领》,这标志着中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的正式确立,也标志着协商民主这种新型民主形式在中国的真正实现。1954年,第一届全国人民代表大会召开,但人民政协作为社会主义民主的重要形式仍得以保留,继续在国家政治生活中发挥独特的作用,从而正式形成了我国选举民主和协商民主两种形式相辅相成的格局。我国的政协制度是迄今为止我国协商民主运用中的典范。

第二,进行本土试验时应吸收世界经验。协商民主理论和实践源于20世纪后期西方社会和理论界。自上个世纪90年代以来,协商民主异军突起,在罗尔斯、哈贝马斯等著名政治哲学家的推动下,协商民主逐渐赢得了越来越多的承认,成为当代西方民主理论研究的热点问题。中国当前发展出的很多类型的协商民主形式,如民主恳谈会、公民评议会、城市居民议事会、乡村村民代表会议、听证会等,其实在西方协商民主理论引进之前就已经存在了,然而早期这些制度的运作还不是很完善,此后通过学习协商民主理论和西方经验来规范和改善这些民主形式。尽管中国和西方协商民主嵌入的制度环境和经济社会背景不同,但协商民主已经发展成为世界性的民主价值和民主实践潮流,中国基于本国国情学习借鉴,对推动中国协商民主制度的发展具有重要价值。

  然而,选举民主只是中国社会主义民主的一种重要形式,并非囊括民主生活的全部。我国政治建设从社会主义建立以后就走了民主实践的“双通道”,即以多党合作和政治协商的制度安排,为人民行使民主权利开辟了选举民主之外的另一条通道。因此,党中央在概括当代中国民主样式时形成了明确的结论:“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商,尽可能就共同性问题取得一致意见,是我国社会主义民主的两种重要形式”,并且认为,采取两种形式发展民主,是西方民主无可比拟的,两种形式比一种形式好。这就表明,当代中国政治发展中,协商民主与选举民主具有同样重要的意义,是两种不可或缺的政治发展形态。

  尽管中外协商民主发展的历程中理论和实践都存在差别,但两者还是存在着一些相通的部分。一是承认差异性。民族、区域、社会群体在利益诉求的差异是协商的前提。二是注重对话、讨论。通过参与、讨论、对话之后,实现分歧、差异性偏好的转换,最终形成共识。三是强调决策的合法性。西方协商民主倡导者持有这样一种观念:合法的立法必须源自公民的协商。通过参与、讨论、对话,通过参与者的偏好转换,形成共同的遵守的决策,从而赋予决策以合法性。中国协商民主始终强调通过协商对重大问题取得一致意见,对重大决策赢更多的理解、认同和支持,从而为决策提供了重要的合法性资源。

第三,重视协商,勇于承担失败。当前中国基层政府既有推定协商民主、解决问题矛盾的需要,又同时特别担心协商失败,意见冲突,议而不决,尤其是官方意见和决策无法通过的情形。在这种担忧下,往往出现协商程序随意化和形式化问题。然而如上所述,协商民主并不只是解决问题的工具,而且还承担着扩大公民参与的政治价值。协商民主立足于协商过程和民主机制,其目的也在于拓展利益表达渠道、推动公民个体、社会组织与政府的对话和交往。协商无法达成共识的现象不仅正常而且正当,协商过程过于一致,结果一味统一,恰恰违背的协商民主的基本理念。协商后的无共识具有积极意义,能够最大程度地表达多元利益诉求。

  形式、制度、形态构成认知协商民主价值的三个维度。从形式维度看,中国特色社会主义建设中协商民主的形式是多样的,多党合作和政治协商制度是一种重要形式,但又不仅限于此。我国社会管理、区域合作、公共政策、劳资关系、社区生活以及中央与地方、地方与地方、团体与团体之间的关系,都需要协商。除了人民政协开展的政治协商外,各种听证会、工资集体协商、民主恳谈会等都已经成为协商民主的形式并得到发展。从制度维度看,协商民主不仅要在多党合作和政治协商实践中进一步加强制度化,而且要努力推进听证会、民主恳谈会、工资集体协商、基层民主协商的制度化建设,使社会主义协商民主制度形成系统构造,实现协商民主广泛、多层、制度化发展。从形态维度看,协商民主应超越具体形式和单项制度的价值认知,使协商成为发扬人民民主的重要理念,使协商民主成为中国特色社会主义政治发展形态的重要组成部分,与选举民主相辅相成,共同彰显社会主义民主的特色和优势。

  中外协商民主的差异性主要表现在几个方面:

第四,实现协商民主的常态机制。中国协商民主建设面临最大的困境是制度化机制的薄弱。中国近年来涌现的各种协商民主实践多数停留在尝试、试验、推广阶段,远未达到常态化制度化阶段,不可避免地带有强烈的“个人色彩”。人去政息,新的领导班子上台后,很难保障前任的协商民主形式能够延续下去。制度化的缺失不仅使中国基层协商民主实践容易流产或衰亡,而且不利于协商程序的公平公正与规范化,协商过程被操纵的风险也很大。在中国的压力型行政体制下,实现协商民主制度的常态化不仅需要上级的支持和基层决策者的智慧与魄力,最重要的是得到更高层级的政府的确认,通过立法机关审议成为具有更高效力的法律或行政法规。法律化、政策化是协商民主制度的制度化常态化、重要的第一步。

(作者为华东师范大学政治学系主任、教授、博士生导师)

  一是参与主体不同。西方协商民主其参与的主体是公民直接参与,因为西方协商民主从一开始就希望弥补选举民主、代议制的缺陷和不足,协商民主强调民主决策是平等公民之间公共讨论的结果。中国协商民主以目前政协制度为为典型,其制度安排参与者还是一种间接参与,是一种代表参与的协商,政协委员是由各政党、各人民团体、各少数民族和各界的代表以及港澳台同胞和归国侨胞的特邀人士所构成。按照人民政协《章程》规定,政协委员应“在本界别有代表性,有社会影响和参政议政能力”。由于政协委员由社会各界的知名人士所构成,因此,政协便体现出精英性的特点,而不是所有公民直接能够参与。从未来发展的趋势看,在基层涉及到的一些公共决策可能是公民直接参与。

第五,总结经验和理论,避免无意义的地方模式化。近年来,地方政府各种协商民主试验层出不穷,地方政府乐于本地的试验被外界称之为某地模式。地方政府推动本地协商民主实践模式化的本意是建立品牌,吸引上级政府、其他地区以及社会媒体的注意力,提高地区知名度,甚至借此扩大招商引资,提升官员政绩。然而,在多数地方实践尚未实现规范化、常态化的情况下,谈论模式未免为时尚早。首先,过早的确立模式,模式的创立者就可能倾向于按固有模式办事,不敢轻易改革,怕砸了自己的招牌,结果抑制了当地政府继续推动协商民主模式发展的动力。其次,各地竞相树立模式也阻碍了本地经验的传播与推广,某项协商民主实践被以地名命名为某某模式后,不仅对其他地区的吸引力下降,其他地方政府不会满足学习已经命名的模式,总是倾向于另起炉灶,再建模式,导致了协商民主模式的泛滥。泛滥的模式多基于本地实际,地方政府不注意吸收借鉴其他地区经验,建立起来的模式没有推动协商民主的发展。

《文汇报》 日期:2013年2月26日 版次:12 作者:齐卫平

  二是发展进程不同。西方协商民主和中国协商民主都是考虑到了要弥补选举民主的缺陷和不足。但是,由于中西方在选举民主、代议制民主发展路径和程度完全不一样,由此导致协商民主在中国和西方发展的进程是不一样的。在西方,由于选举民主、代议制民主比较发达,相关制度和文化传统都为选举民主、代议制民主提供了很好的土壤和环境。当学术领域发现其缺陷和不足,力图用新的民主范式给予弥补和完善。中国协商民主其发展所面临的环境与西方不同,虽然它也是要弥补中国选举民主的不足,但是二者之间有较大差异。我国是一个幅员辽阔、人口众多的大国,实行全国性的直接选举有相当大的难度。中国选举民主完善需要一个长期过程,这就为中国协商民主的发展提供了空间和舞台。

因此,当前发展协商民主的主要任务不是建立地方化的模式,而是去地方化,注意吸收总结各地经验,在此基础上推动中国式协商民主理论建设,发现中国协商民主的客观规律,特别要加强总结提炼协商民主制度化、规范化的理论和经验。未来十年,中国协商民主的前景是乐观而值得期待的,协商民主成为一种西方自由民主版本的替代模式并不是一个不可企及的空想——“中国有可能真的超越西方”。

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  协商民主是中国特色社会主义民主建设的重要形式

①中共中央印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》,新华网,2015年02月09日。

  党的十八大报告指出:“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。要完善协商民主制度和工作机制,推进协商民主广泛、多层、制度化发展。”报告不仅从制度层面上强化了协商民主,还从内容和形式上进行了规定。内容上规定了就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商,形式上不仅肯定了人民政协的主渠道,还将专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商等纳入进来,并提出积极开展基层民主协商。

  十八大报告涉及的关于协商民主的论述,充分肯定了政治协商制度是我国的一项基本政治制度,同时为其它的一些协商形式的发展完善提供了空间。我国近年来已在一些进行实践,丰富了协商民主的形式:

  民主听证会:立法及具有立法权的行政机构在制定涉及公民利益的法案和政策时,通过听证会的形式鼓励公众参与立法过程,收集立法信息,制定符合公众利益的法案。在涉及人民群众切身利益的公共产品价格、公益性服务价格、垄断性经营商品价格的制定和调整实施听证会制度,更充分地考虑民众的利益诉求。

  民主恳谈会:这是领导和群众进行的公开对话、双向平等交流沟通的制度安排。在基层政治实践中,浙江省温岭市创造了“民主恳谈”的对话机制,鼓励公民参与政策制定过程,鼓励公民协商、讨论和对话。政治决策是在充分听取利益相关者偏好表达的基础上做出的。

  社区议事会:在我国的基层自治实践中,存在很多类似社区议事会或民主议事会现象。议事会是社区公民自主决策涉及社区发展的重要事情时,社区居民共同参与讨论、决策的治理形式。

  此外农村的村民代表会议、企业的集体商议制度等都属基层协商民主的形式。

  我国正处于社会转型时期,社会利益关系变化复杂,社会利益诉求多元分化。为求得不同利益之间的协调,进行协商、讨论、对话,有利于化解社会矛盾与冲突,维护社会的稳定。从文化传承看协商、讨论、对话等符合中华传统文化和谐、包容等理念,中华传统文化为协商民主提供了良好的发展环境。希望协商民主这种民主形式,能成为我国进一步推进民主发展的一个有利契机,使人们更积极参与社会政治生活,更好培育民主习惯和技巧,更有力地推动民主政治向更高的层次发展。

  学者小传

  高佩荪,上海交通大学马克思主义学院副教授。主要从事本科生和硕士研究生思想政治理论课的教学工作,目前承担《毛泽东思想和中国特色社会主义理论体系概论》、《中国特色社会主义理论与实践研究》课程的教学任务,近年还曾开设《国际金融》、《国有资产经营与管理》等选修课程。   

主要研究方向是马克思主义中国化、理论经济学,著有《邓小平理论、“三个代表”重要思想与中国经济》(副主编)、《社会主义历程与当代世界》(副主编)、《政治经济学简明教程》(合编)、《社会主义经济概论》(参编)、《社会保障:制度与比较》(参编)等书籍。

作为主要制作者制作的《邓小平理论多媒体教学课件》获上海交通大学教学成果一等奖,2009年个人制作的《毛泽东思想和中国特色社会主义理论体系概论》多媒体课件获教育部全国高校思想政治理论课“精彩多媒体课件”。上海市精品课程《邓小平理论》的教学团队成员之一。

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