中国县政的断裂与政治科层化风险分析,浙江社科网

· 2020-05-15 06:56

[摘要]没有县域层面的民主自治,村社自治就无法真正落到实处,其瓶颈桎梏就难以摆脱,基层与地方政治生态中的顽疾也难以根治。应以务实的态度和作风,按民主、科学与法治的核心理念和原则,将基层治理创新纳入“国家治理能力与国家治理体系现代化建设”的总体规划,与现代国家建设战略同步谋划。从单纯技术层面的政策调整走向系统性改革,从体制、机制与技术等层面,系统设计基层建设与治理的创新方案并稳步推进。从县域层面规划并落实民主自治,切实而真正地推进基层自治,实现地方治理的现代转型。

一、基层治理创新的双重基础 体制创新与改革设计的目标设定,反映着改革者的理念选择与策略考量。显然,在讨论中往往有多重目标设定,其中不可回避的重要问题... 一、基层治理创新的双重基础 体制创新与改革设计的目标设定,反映着改革者的理念选择与策略考量。显然,在讨论中往往有多重目标设定,其中不可回避的重要问题,就是应当怎样处理政府和民众、公共权力和民众权利之间的关系问题。这两重关系能否取得适度平衡,至关重要。在后发型国家,改革实践中的一个普遍性问题,即工具理性往往压倒价值理性。近百年来我国基层体制的变迁实践也是这样,尽管伴随着工具理性与价值理性的矛盾性成长,居于支配与指导地位的一直是前者,仅仅将基层体制建设作为强化国家权力控制的手段,作为一种新的更为有效的统治工具而已,而没有同时强化其制约国家权力、维护和保障公民权利的内在价值。按柯丹青[4]的研究,在中国,即使是对村民自治和基层民主建设,人们也多是从工具主义来理解,体现的是实用理性而非价值理性。因此,一旦国家权力感到不再需要,就完全有可能将基层政权的民主自治性质抛弃不顾。这也正是近百年来农村民主管理实践反复遭遇曲折的重要原因。 为了避免这样的曲折,科学而合理的改革设计或政策选择应达致实践理性与价值理性的相统一,兼备经验基础与理论基础。就改革的经验基础而言,据笔者20多年来的跟踪研究,当前和今后一个时期,农村的社会与经济结构、农民群体、社会环境均在发生大变迁,农村管理和治理的对象与环境已在发生并正在发生大转型,政府与民众之间的关系正在出现转型。然而,农村传统的管理体制与管理方式已越来越不适应,迫切需要改革创新。[5] 在当代中国,基层建设与治理的原问题,并不仅仅是基层社会自身建设的问题,更是国家建设的问题。基层建设与治理这类区域性问题之所以能放大为国家之域的问题,并不仅仅因为基层体制与国家体制之间的高度同构性,更因为集权体制对基层社会的超强渗透力。基层建设与治理问题关涉一些基本的社会政治理论问题,后者能为基层建设与治理的创新实践提供重要的理论指导。 一是政治正当性理论。任何政治统治的维持,均必须取得并巩固必要的正当性。一般地,政治正当性基础主要来源于四个方面,即暴力基础、绩效基础、程序基础和意识形态基础。在近现代以来的政治演进中,政治统治正当性的上述基础及其内涵已发生深刻变化。按学界较为公认的意见,在当前我国政治格局中,正当性基础主要来自于绩效基础、尤其是举世公认的经济发展成就,但法治程序化基础相对较弱。因此,基层建设与治理创新,应当全面推进四个基础的建设,尤其应强化现代法治化程序基础的建设,进一步提升基层、地方以至国家制度的合法性。 二是现代治理理论。现代治理理论的兴起,清晰揭示了从传统社会过渡到现代社会中社会、经济与政治力量之间互动关系的变化形态,显示了传统统治过渡到现代治理的特征变迁。与传统的统治相比较,构成现代治理强调多元性、平等性、透明性、回应性与协作性,强调民主、法治与科学精神的统一。这种变化,首先意味着单一中心到多个中心的转变,实现政府、市场和社会等多重力量的合作共治;其次,也意味着单层级制到多层级制的转变。在传统统治下,中央权力水银泻地,地方各级权力仅是其附庸,央地之间、各级地方政府之间是不平等的关系,仅为自上而下的单向度统治。而在现代治理体系中,不同层级的政府之间是平等关系,构成多中心之间的平等互动关系。 三是乡村现代转型与一体化理论。现代化并不意味乡村社会的被消灭。在现代化后的乡村,尽管在不同的国度或地区有其各自特色,但仍有共通之处。即:乡村不再只是原材料的生产地,也是旅游消闲等第三产业的胜地和居民共同乐于选择的生活地;乡村居民不再是贫穷、落后乃至愚昧的代名词,而是具备现代素质的新公民。现代化的乡村与城镇地域之间、居民之间的边界日趋模糊甚至瓦解,换言之,城乡之间实现了前所未有的一体化。这正是乡村现代转型的题中应有之义。乡村社会的现代转型,已日益显著地发生在我国沿海地区与大都市城郊的乡村,并为一些敏锐的学者所捕捉。随着农村市场经济的发展,人口流动加快,农地流转增多,已经造成农村地权关系显著的变化,人口的杂居使传统封闭的村落和集体组织日趋瓦解,村庄的地域边界、人口边界、经济边界、组织边界发生了很大的变化。[6]近来也有政府官员表示,城镇化并非要消灭农村,而是要让在农村人口与城市人口享受同等待遇,如允许农民房产上市、允许城里人购买农村宅基地和房子,打消农民跟市民的根本区别。[7] 对于乡村社会的现代转型,境外乡村社会学界已有大量的跟踪研究。如在英语学术界,其乡村社会研究最近30多年来大体经历了从现代主义到新乡村社会学、再到乡村研究文化转向的流变。围绕何谓乡村而形成了实体论与建构论的争论,围绕什么是乡村转型而有生产主义与后生产主义之辩,以及去农业化、去社区化的争议。[8]这些有关乡村转型与一体化的学术论争与理论主张,对总结与反思国内的基层建设与治理实践、并推动其创新,具有重要的镜鉴与指导意义。 二、基层建设与治理创新的基本设计 在我国,基层建设与治理的创新与改革问题,也是国家建设的问题,其实质正是宏观体制设计及其价值取向的问题。创新基层建设与治理,就应从价值转换与体制安排等方面做系统考量与设计。 基本理念与原则 首先,应当坚持党的领导、人民民主与依法治国三者的有机统一。这是近十余年来中央一直所强调的政治改革原则。这一要求,在2008年中共十七届三中全会有关健全农村民主管理的战略部署中得到重申。 其次,应当坚持民主、科学与法治的统一。三者的统一,集中体现为现代民主治理的核心理念,即:多元、平等、透明、回应、问责与协作。近年来,其中一些重要理念如民主自治、三社互动、多元参与、强化服务和减能增效,已渐被国内的基层建设实践所接受。 再次,应当坚持公平与正义原则。消除城乡区域和身份对地区、居民之间的区隔和差别化待遇,保障国民一体化的基本权利,推进城乡一体化,平等待我国民。 基本目标 作为国民的基本生活单元、社会细胞和社会生活共同体,基层的建设与治理应有怎样的目标愿景?在新农村和美丽乡村建设中,政府提出二十字目标,即:生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主。在城市和谐社区创建活动中,政府提出了十六字目标:服务完善、管理民主、充满活力、和谐幸福。应当说,两种目标设定尽管用词不尽一致,但其基本要求与精神却是一致的,也是较为合理的,其中既有经济和设施建设的要求,也有社会文明建设的要求,还有政治建设的要求。 如果将基层建设与治理的目标愿景予以整合,那就应回到居民生活与基层、国家治理的原点问题。其中,既包括居民生活意愿、适于乐居的目标选择,如生活的自然环境与舒适度;也包括基层和国家的民主、有序治理问题,如社会环境和政治建设,应当建立文明而充满活力、高效而和谐的基层民主治理结构,在县域全面推行民主自治。换言之,从理想目标看,基层应是适合居民生活意愿、乐于人居的生活共同体,应是充满活力、与国家治理长远目标相适应的善治共同体。依此,我们将其目标简化为如下二十字:生活宽裕、环境整洁、生活便捷、文明祥和、民主自治。 按分阶段推进的设计,基层建设与治理创新应有可行的近期目标选择。在基层建设方面,近阶段应当着力于居民生活的环境与公共服务问题,如交通、用水、排水、治污、环境整理、通讯、购物、医疗和公共空间等问题,以达居住环境的整洁秀美、生活便捷。在基层治理方面,则应以建立健全社区民主自治为重点,同时,优化县与乡、村居社区之间的关系,落实相关法律,探索县与乡民主治理的多元化模式。 有关中期目标的安排,在基层建设方面应继续优化、美好居民的生活环境,提升公共服务品质,致力消除差别,使社区成为国民能自由并乐于选择的生活空间。在基层治理方面,应全面深化、精细化社区民主自治,完善县与乡、村居社区之间的民主合作关系,推动县与乡层面的自治实验。 近些年,有关基层建设领域的目标设定已得到政府和社会日益广泛的认同甚至推广、实施,但县域与乡域的自治目标设定还仅停留在学术研究层面。有学者建议,随着村级民主的发展,基层民主可以向上延伸至县,让县民在县域公共事务方面有更多的表达权、参与权和监督权。[9]应当推进以民主法治为取向的真正的县政改革。[10]县政改革的根本方向和出路应该是县政自治,应当对县级人大、行政与司法系统进行综合改革,以新的权力来源实现县行政主官对一县政治经济和地方民众的真正负责。[11][12]以乡政村治为主要标志的中国农村政治发展模式面临困境,务必放弃,应重新构建中国新型的农村民主自治模式,把村级民主自治提升为乡、村两级民主自治。[13]中央应该在地方政治改革进程中承担较多责任,积极规划设计政治改革的基本框架和基本路线,成为强有力的推动者,如启动县乡党政主要领导的直接选举。如果政治性的制度安排做出有力调整,基层自然会把这些行政性制度安排解决好。或者说,如果基层民意力量真正能够制约政府,那些行政性问题根本不成问题。[14] 笔者以为,村居社区层面的自治之所以进入瓶颈阶段,乃因集权性体制所致。从区域治理与权力运行完整性的角度看,如果没有县域层面的地方自治,村社自治就无法真正落到实处,基层与地方政治生态中的顽疾就难以得到有效治理。因此,务必从县域层面规划并落实民主自治,方可切实而真正地推进基层自治,为现代国家治理构建扎实而充满活力的社会基础。 三、积极整合力量,稳步推进基层建设上大台阶 比较境外成功推进基层建设与治理的实践,实施城乡一体化政策、长远规划与分阶段推进的策略,乃是其共同的做法。 在发达国家或地区,其乡村社会虽曾经历曲折的转型,但均已进入日益高度城乡一体化阶段。这先出现在西方发达国家,后发生在日本、韩国和我国台湾等区域。当今,行走在这些国家或地区,已越来越难感到城乡之间的明显区隔与差异。以法国为例,从19世纪后半叶起,工业法国与农业法国的差别逐步在空间上分隔开来,工业在城市,农业在农村,工人在城市,农民在农村,工农之间的政治和社会对立进一步加强,各自的劳动、生活方式、生活范围、领土等均不同。但在二战前夕,该国开始了农业、乡村、农民现代化以及城镇化的过程,使其乡村初步实现了现代化。二战后,法国政府进一步推进农业、农村和农民的现代化,加速城镇化。至20世纪八九十年代,法国城乡关系发生了根本性变化,高度一体化,乡村发生巨变,城市和乡村的经济和社会结构相互渗透。在乡村地区,除了农业经营者外,还有工人、手工业者、商人、雇员、资产者、城市的退休者;在城市,除了原有的社会阶层和群体外,还生活着农业经营者和农业工人。[15] 再看我国台湾地区。自民国六十九年起,为加强基层建设,积极推行各项有效措施,国民党政府在台湾全面推动基层建设方案与加强基层建设提高农民所得方案。台湾地区在部署和实施的全岛基础建设中,强调该项建设乃是配合地方发展辅助重大建设所未及之小型建设计划,选择民众迫切需要之重点项目予以系统性规划与建设,以加速改善生活及生产环境,提升民众生活品质并均衡地方发展。其建设范围包括:1.改善乡镇民众日常生活环境的项目,如给水、市场、休闲活动、丧葬等设施;2.改善乡镇生产环境的项目,如村道路、产业道路、农田排水等;3.改善乡镇公共设施的项目,如村里道路、市镇排水等。至民国七十三年,再提出14项重要建设计划,并将基层建设计划纳入其中。自七十八年起,再办理台湾省基层建设第一期三年计划,第二期改采四年计划继续实施。也就是说,在国民党政府入台后的40多年间,其乡村建设策略设计均依照其大同世界理想来规划,即:在安定中求进步,进步中谋安定;以农业支持工业,以工业带动农业,由小康入大同,实施乡村与都市均衡发展、物质建设与精神建设并重、重大建设与基层建设并进等基本方针,全面照顾民众的普遍需要。这些实践在改善民众生活环境、增进民众福利等方面取得显著丰硕的成果,普遍提升了基层民众的生活素质,极大地平衡了都市与农村的建设发展,缩短了生活水准差距。 有关韩国的新村运动成功实践,笔者曾做过总结,其成功之处也大体相近。[16]比较境外的成功实践,如下经验值得重视: 第一,应在省级及国家层面,制订城乡一体化的基层建设规划,并分步实施和推进。从基层社区组织,到社区规划;从道路、住房、水电等基础设施,到治污、排水、垃圾处理和环境改善;从公共医疗、居民健康,到社会福利保障;从产业发展,到学校教育和农民培训等,均应进行统一筹划。有了切实可行的规划后,就应一以贯之地落实,按计划有步骤地推进,不搞形式主义,不搞反复,不瞎折腾。 第二,统合政府各部门力量,组建高效的协调性组织机构,统一调度各类资源,克服多头管理、各自为政以致相互掣肘的现象。 第三,改进政府对乡村建设的扶助机制,促使乡村走上自立自强之路。如政府对乡村建设的资金投入应改为集中投入,并强化自上而下、尤其是来自居民和社会的民主监督;政府扶助的对象应是愿自立自强的乡村和村民,并主要面向基础设施建设。应注意开启民智,强化现代公民教育。 第四,引导社区积极而良性地开展自身建设,培育其强大的内生力量。如引导社区根据自身特点,民主而科学地谋划自身的战略定位;瞄准居民需求,不断开发其健康、良善的需求,提升居民满意度;积极盘活社区资源,激活社区活力,打造富含文化积淀的优质生活共同体;引导基层干部和居民学会按民主与法治的精神与方式开展基层自治。 四、积极推进基层治理能力与治理体系的现代化建设 在治理创新实践中,如果说体制-制度是基本内核和规则框架,那么,机制就是运行载体,技术则是程序编排,三者相辅相成,不可偏废。 着力推进治理机制和治理技术的创新,推动基层治理能力质的飞跃 有关基层治理能力,人们一般多强调基层国家权力对上级政策的执行能力,以及对基层社会的整合、渗透和资源提取等方面的能力。这些方面能力固然重要且必要,但它们更侧重的是政府单面向因素,却轻忽了市场、社会的角色及其与政府之间的合作共治。实际上,正是多元主体的合作共治能力集中反映了现代治理体系及其能力的大转型。 基层合作共治的能力建设,应着力于创新治理的机制与技术,实现地方治理的民主化、科学化、程序化和制度化。实际上,当今基层的多数管理活动仍是粗放型、个性化,且多随意甚至任意,既不严谨,更乏精细,因而难以收到应有的成效。比如,有关村务的民主决策、民主管理与民主监督,各地虽均有相关规章,有相应的组织或机构如居民议事会、民主理财小组,但往往流于形式,民众参与度低;村务虽多有公开,多数村还有民主理财小组,但多数是假公开、假理财、理假财。在一些基层社区,上级政府扶助的发展项目,往往成为地方尤其是基层干部的唐僧肉,难以发挥应有的效应,既效能低下,也易滋生腐败行为。还如,在政府的强制性提倡与资助下,图书室或阅览室已遍布社区,但其资料的重复和低效建设,尤其使用效能十分低下等问题却一直是各地的通病。上述问题尽管发生的领域及其表现有所不同,但确有十分相近甚至一致的根源,即相关制度本身的程序性规定缺乏科学性与硬约束,以致难以达到相应的民主化。相反,从创新治理机制和治理技术入手,应能较好地化解与克服上述弊端。 如扩大居民参与、提升社区管理的民主程度,不仅应完善现行的相关制度,更应建立健全必要的程序和技术安排。应当对居民代表组织的机构、居民或居民代表的实质性参与、村务和政务公开、项目及其支持额度的公开等事项实行硬约束,以达信息对称,同时实行真正的新闻和舆论监督,将公共权力的运行及基层治理状况置于民众与社会的监督之下。如此,基层管理活动就难以被基层组织或少数干部操控或暗箱操作。近些年一些地方创新的好经验也值得借鉴。如成都市政府在对社区下达惠民专项资金项目时,尽管向每个社区给予了基本的资金额度,但要求社区务必接受居民讨论、并通过居民议事会讨论确定才能予以批准;资金下达后,应予社区社会组织承接服务,同时接受社区监事会的全程监督。这些更为细致的程序安排,实际上就以惠民资金为杠杆,将居民参与民主决策和监督管理、社会组织发育等功能调度出来了,收效良好。 有关社区的图书室建设,近期南京市已向境外学习借鉴其科学管理的经验,值得推广。即:为免各社区大量重复购置图书、使用效率低下等问题,就以区、市为单位,建立统一的图书采购、管理和借阅制度,居民可就近进入图书阅览室,入网登记并就近通借通还。 按民主、科学与法治原则,积极推进基层治理体系的现代化建设 在创新基层治理体系方面,应从构建城乡一体化的基层治理体系出发,注重治理体制和机制的改革创新。 1.坚持民主、科学和法治相结合的核心原则不动摇,使改革创新做到核心原则一致与多元化模式并存。不论是在村一级、还是在乡镇层面乃至县市层面的政治设计和建设,都应达到这样的目标:被配置权力的各种组织和机构既能高效运行,又能相互平衡,有着严密的制约机制;民众对基层政府与组织的行为应有足够控制的管道与能力。如在村级,核心的权力机构既可以是村民会议,也可以是村民代表会议。乡、村的行政首脑既可以由民众直选,也可以由人民代表会议选举,还可以由人民代表会议任命或聘任,或者由人民代表会议或村民会议所内设或指定的委员会来承担。如此改革的核心在于:按民主的原则进行制度结构的重建,建立起明确的公民授权与责任政治,切实实现民主治理。 2.积极推动县域层面的民主自治。应积极推动县、乡人大代表的竞争性直选,推动县、乡人民政府负责人经由人代会竞争性选举产生;强化县、乡人大代表的履职角色、功能及其平台建设,加强县、乡国家权力机关的地位和功能;县、乡财政实行预算改革,增加公民和人民代表质询、辩论的程序,并须交由人代会或全体公民表决通过;积极推动县、乡人代会向居民和社会开放。尤为重要的是,应按民主自治的要求,规范县、乡、村之间的责权利关系,以及县与其上级政府之间的关系。 3.从推进党内民主建设入手,改革和完善基层党政关系。积极实行党内竞争性的民主选举,建立党委、党支部对党代会和党员会议负责的制度,改党代会一届一会制为每年两会或四会制,使党委、支部能真正接受党代会、党员会议的监督和制约。 4.建立健全多元化的民众利益保障与表达机制。有序赋权、合理放权、切实维权是实现基层善治的根本途径。赋予和保障农民和基层农民的经济权,做实公民政治权,下放社会自组织权,以充分保障其生产和发展权。[17]其关键,在于推进着眼于民权保障的司法体制改革,建立跨地区乃至全国性的农民组织,提升农民的自组织程度和集体行动能力,改善农民及其代表在公共政策制订中的被动地位,使其拥有对政策制订的咨询权、参与权,以及对政策执行的知情权和监督权。 5.从宏观方面解除制约基层治理和发展的制度篱笆,真正赋予乡村能相对自主、独立发展的空间。当前中国农村最迫切的改革是,进一步深化农村土地、产权、户籍、金融以及集体经营体制、公共服务体制、社会管理体制等的改革。[18]此外,应对用工、社会保障、教育、税赋及公共财政等制度中歧视农民和农村的政策进行系统改革,让农民、农村拥有同等的权利,将乡村教育、农村基层公务员、乡村公共设施等公共物品建设纳入公共财政统筹的范围。参考文献:[1]肖唐镖.近十年乡村治理的观察与反思[J].华中师范大学学报2014,(6).[2]肖唐镖.基层治理复合性危机观察[J].人民论坛学术前沿,2015,(2).[3]中纪委:严查基层干部吃拿卡要、欺压百姓[EB/OL].中纪委网,2015-04-24.[4]Daniel Kelliher,1997,The Chinese Debate Over Village Self-Government, The China Journal.no.37.[5]肖唐镖.乡村治理创新的动力、理念和空间分析[J].国家行政学院学报,2009,(2).[6]项继权.农村社区建设:社会融合与治理转型[J].社会主义研究,2008,(2).[7]住建部官员:应让城里人购买农村宅基地[EB/OL].京华时报,2014-05-06.[8]毛丹,王萍.英语学术界的乡村转型研究[J].社会学研究,2014,(1).[9]徐勇.接点政治:农村群体性事件的县域分析[J].华中师范大学学报(人文社会科学版),2009,(6).[10]王占阳.论县政改革的必要性与紧迫性[J].领导者2009,(10).[11]于建嵘.县政改革的目标和路线图[J].东南学术,2010,(1).[12]于建嵘.中国的县政改革实践:困境与出路[J].中国延安干部学院学报,2011,(1).[13]季丽新.改革开放以来中国农村政治文化的特征与创新[J].当代世界与社会主义,2011,(3).[14]赵树凯.基层政府:体制下冲突与治理危机[J].人民论坛,2014,(5).[15]吴国庆.变革、平衡与新的困境近三十年来法国经济社会转型历程综述[J].人民论坛学术前沿,2014,(8).[16]肖唐镖.转型中的乡村建设:过程、机制与政策分析[J].中国农村观察,2003,(6).[17]李增元,程又中.赋权、放权与维权:转型期的农村基层善及其实现途径[J].华中师范大学学报,2014,(1).[18]项继权.如何破除农村发展面临的制度性障碍[J].人民论坛,2014,(7). 作者简介:南京大学公共事务与地方治理研究中心、南京大学政府管理学院教授,博士生导师,主要从事基层治理与地方政治、政治文化与抗争政治研究。 中国乡村发现网转自:《国家行政学院学报》2015年04期

摘要:从大历史演进的逻辑来看,我国县政经历了传统、近代和改革开放以来三个阶段的重大变迁。各个时期的县政在职能设置、权力结构和国家与社会关系等方面呈现出不同的模...

改革开放以来,中国农村经历了深刻的社会变迁,基层社会的体制碰撞已经成为毋庸置疑的社会事实。特别是农业税的全面取消,不仅意味着国家对乡村的资源提取告一段落...

在近十年的跟踪研究中,本人日益感到我国乡村建设与治理已进入“复合性危机”时期,相关“涉农”政策的调整并未能消解农村体制难以为继的困境。[1][2]更令人忧虑的是,近年各地有关基层治理改革或调适的实践依然因袭在技术调整层面,要么强化公共服务、建设服务型政府,要么强化自上而下的监督与反腐。[3]为此,笔者以为,应以务实的态度和作风,按民主、科学与法治的核心理念和原则,将基层建设与治理创新纳入“国家治理能力与国家治理体系现代化建设”的总体规划,与现代国家建设战略同步谋划,走向系统性改革。即从体制、机制与技术层面,系统设计基层建设与治理的创新方案并全面推进,实现地方民主管理与治理的现代转型。

摘要:从大历史演进的逻辑来看,我国县政经历了传统、近代和改革开放以来三个阶段的重大变迁。各个时期的县政在职能设置、权力结构和国家与社会关系等方面呈现出不同的模式。改革开放以后,这些后全能主义的县政结构断裂现象在以GDP为核心的经济绩效和政治科层化的影响下,形成了以合法性危机、民主化危机和结构性危机为主要标志的县政科层化风险,对我国县政的改革与发展提出了极大的挑战。

改革开放以来,中国农村经历了深刻的社会变迁,基层社会的体制碰撞已经成为毋庸置疑的社会事实。特别是农业税的全面取消,不仅意味着国家对乡村的资源提取告一段落,还意味着国家—农民关系的根本性改变,国家的合法性基础需要由“汲取”转变为“服务”。但乡村基层社会的“乡政村治”管理格局,在“村务”、“政务”混同管理的体制障碍和群众性自治组织的职能局限下,既不能与传统规范相融合,又不能与现代国家的公共规则相衔接,致使国家难以对乡村进行有效的社会管理,国家基层政权在村一级迷失了。现实的乡村社会中,“无钱办事”、“无人管事”的“瘫痪村”,国家法律、司法、行政都难以进入的“专制村”、“失控村”屡见不鲜,乡村基层社会的稳定有序受到严重威胁,乡村秩序在一定程度上处于“体制性失控”的边缘。因此,农村社会管理作为社会管理体系的重要组成部分,必须通过体制创新进行改良与重构。目前正在全国推广的农村社区建设以公共服务下沉为载体重新整合乡村基层社会管理体系,符合新时期国家与农民关系的总体定位,对于修正农村社会管理运作逻辑,促进国家政权与村落自主性的有效整合具有重要的实践价值,为农村社会管理创新提供了一种可能。

本文将讨论当前和今后时期基层建设与治理的政策选择。首先,我们将讨论基层建设与治理改革创新的理论基础;然后,分析有关改革创新的基本原则、目标与策略设想;再讨论有关基层建设与基层治理能力和治理体系现代化的政策建议。

当前,县政改革已经成为我国政治发展的一个突破口,学者们围绕如何促进县政改革、建构县改模式和壮大县域经济等方面进行了探讨,提出了“扩权强县”和县级民主自治等不同的改革理念。国家也逐渐在政策层面加以重视,部分地方政府开始实验“省直管县”的县改模式,取得了一定的效果,但也面临许多问题。这引起了学界关于县政改革问题与困境的反思。本文从大历史的角度出发,通过对各个时期内我国县政运行情况的分析,认为我国县政在传统、近代和改革开放以后存在着不同程度和不同层面的断裂现象,尤其是伴随着市场经济时代的来临,我国县政受经济绩效推动下政治科层化的影响,面临着极大的政治与社会风险。

一、乡村治理的历史沿革与现实困境: 现代国家建构与乡村自生秩序的碰撞

一、基层治理创新的双重基础

一、传统中国县政与社会的分裂

从古至今,中国乡村社会的治理格局大致经历了由“皇权止于县政”向“政权下乡”、人民公社、“乡政村治”转变的过程,在此过程中,国家政权试图通过各种路径不断强化其向乡村社会的渗透,增强国家对乡村社会的控制和动员能力。传统中国是由官僚体系和乡土社会共同构成的,国家政权的正式权力只到县一级,“皇权止于县政”,县以下的乡村基层社会主要依靠乡村权威在非制度层面上进行管理,形成“县官治县,乡绅治乡”的权力格局。国家政权对乡村基层社会的关注只限于征收赋税和维持治安,乡村社会的日常管理则主要依赖乡村权威,由族长、乡绅等地方精英构成的乡村权威是乡村社会的非官方控制系统,通过他们对乡村社会的管控以确保传统乡村社会日常生活的有序运行。因此,传统中国的政权结构是国家—乡绅—农民的三层结构,是由自中央、地方政府到乡绅的政治系统与自农民到乡绅并向上延伸的社会系统共同组成的,两个系统在结构功能上分化明显,在日常生活中互不干涉。当时国家对乡村社会的控制力和影响程度与现代国家相比都是十分有限的,从县衙门口到每户家门口之间是国家管理的真空地带。20世纪初,西方入侵的战争和经济压力使“国家权力企图进一步深入乡村社会”,传统乡村社会的治理结构与运作逻辑开始发生改变,中国由此开启了现代国家之路。近代中国的“政权下乡”始于清末,开展于民国时期。“政权下乡”作为现代国家建构的重要途径,旨在通过国家政权逐步向乡村社会的渗透进行控制。由于国家政权机构向下延伸,上级官僚开始掌握乡村社会管理人员的任免,国家也就有立场要求他们背离乡村利益而服务于国家利益,致使传统社会的地方权威日益“官僚化”。传统类型的、以村庄庇护人形象出现的士绅逐渐消失,被新兴的“劣绅”所代替,他们以对村庄的搜刮掠夺为能事。事实上,“政权下乡”极大地激化了乡村基层社会与国家之间的对立情绪,疏离了农民与国家的关系。国家不仅未能通过“政权下乡”对乡村社会进行有效整合,反而失去了对乡村社会的控制,直接危及到国家政权赖以存在的基础条件。1949 年,中华人民共和国的成立标志着中国的历史翻开了崭新的一页。新中国的现代国家建构采取的是“政党下乡”策略,通过党组织向基层的延伸,将农民整合到国家政权体系之中,从而实现了国家对乡村社会的整合重建与有效控制。“政社合一”、“三级所有,队为基础”的人民公社体制,进一步巩固了国家对乡村社会的管控能力,农民直接处于国家政权的严密控制之中,原来三层的社会结构被简单的两层结构所替代,共产主义的“总体性”体制笼罩了整个中国农村,最终导致国家权力淹没一切,国家对乡村基层社会的整合达到了前所未有的程度。然而这种过分依赖意识形态力量的模式不仅制约了农民的自主性和积极性,而且破坏了农村生产力的发展,注定是难以持久的。

体制创新与改革设计的目标设定,反映着改革者的理念选择与策略考量。显然,在讨论中往往有多重目标设定,其中不可回避的重要问题,就是应当怎样处理政府和民众、公共权力和民众权利之间的关系问题。这两重关系能否取得适度平衡,至关重要。在后发型国家,改革实践中的一个普遍性问题,即工具理性往往压倒价值理性。近百年来我国基层体制的变迁实践也是这样,尽管伴随着工具理性与价值理性的矛盾性成长,居于支配与指导地位的一直是前者,仅仅将基层体制建设作为强化国家权力控制的手段,作为一种新的更为有效的统治工具而已,而没有同时强化其制约国家权力、维护和保障公民权利的内在价值。按柯丹青[4]的研究,在中国,即使是对村民自治和基层民主建设,人们也多是从工具主义来理解,体现的是实用理性而非价值理性。因此,一旦国家权力感到不再需要,就完全有可能将基层政权的民主自治性质抛弃不顾。这也正是近百年来农村民主管理实践反复遭遇曲折的重要原因。

在中国古代地方行政管理体制中,县级机构的出现要追溯到战国时期各国的郡县制改革,其中具有标志性的是秦商鞅改封邑制为郡县制。商鞅在秦国变法后,“集小乡邑聚为县,置令、丞,凡三十一县”[1],即将小都、乡、邑等归为31个县,设县令;同时,在边远的地方置郡,设郡守。虽然以后各朝的地方行政管理体制随着形势的发展变化而数度调整,如汉代将“郡”设为比县高一级的地方政府,形成郡县两级地方政府;唐代开始改郡为州,一直沿用到清朝[2];但历朝各代均未改变地方政府以县为单位的建制,形成了“天下之治始于县”的说法[3]。这说明了传统中国县政的重要性。但是,传统的中国县政是依据封建社会政治与军事统治的需要而组建的,是在以“城”为主要形态的权力和政治网络中运行的,目的是维护封建专制制度和统治秩序。正如著名历史学家胡如雷先生所言:“在中国封建城市的形成中……真正起关键作用的因素是剥削阶级的政治、军事需要。”[4]日常的政治统治与特殊时期的军事防御是县政的主要目标导向和功能定位,这种具有明显导向性和功能性的县政建制使得传统中国县政与社会之间具有典型的分裂特征。具体来说,主要表现在以下两个方面。

20 世纪70年代末80年代初,家庭联产承包责任制的推广和政治环境的转变导致人民公社体制逐步解体。农村基层社会的公共事务处于无人管理的状态,急需一种能够适应经济体制变动的新的治理结构。在此背景下,村民自治应运而生。村民委员会“作为人民群众自我教育、自我管理、自我服务的组织,办理公共事务和公益事业,调解民间纠纷,协助维护社会治安”,具有明显的民主特点。国家将发端于乡村基层社会的村民自治制度加以总结提升并向全国推广,以此来重构乡村秩序,是一个以民主的方式重新整合乡村社会的“民主下乡”过程。在乡村治理结构逐步发展演变的过程中,国家政权不断强化其向乡村社会的渗透,增强国家对乡村社会的控制和动员能力,村民自治体制使乡村社会的整合方式由一体化整合向民主化整合蜕变。然而,村民自治体制在运行当中,不断暴露出现实局限性,最为突出的矛盾就是“乡村关系”和“两委关系”。简单地说,村委会是村民自治性组织,国家政权对其没有领导权限,但却因掌握着多种资源能够对其施加压力,这导致一方面村委会作为自治组织很难在行政压力下保持其处理“村务”的自主性,另一方面又使国家行政处于无法向乡村进行有效渗透的境地,这就是“乡村矛盾”。村党组织领导人是通过上级党组织委任或党员选举产生的,而村委会负责人的权力则来自于村民选举,权利来源的不同直接导致了合法性和利益取向的差异,也就出现了通常所说的“两委矛盾”。无论是“乡村矛盾”还是“两委矛盾”,其实质都是现代国家建构与乡村自生秩序之间的矛盾,这种矛盾实际上源于村民自治体制自身的局限性。

为了避免这样的曲折,科学而合理的改革设计或政策选择应达致实践理性与价值理性的相统一,兼备经验基础与理论基础。就改革的经验基础而言,据笔者20多年来的跟踪研究,当前和今后一个时期,农村的社会与经济结构、农民群体、社会环境均在发生大变迁,农村管理和治理的对象与环境已在发生并正在发生“大转型”,政府与民众之间的关系正在出现转型。然而,农村传统的管理体制与管理方式已越来越不适应,迫切需要改革创新。[5]

1.从地方社会形态来看,县城与乡村社会是分离的,从而造成地方县政与社会的分裂。在秦以前,城和乡之间并没有完全分离,很多城市内“居民大多是农民……还有不少农田,甚至在天子王都和诸侯首邑之内,也往往是黍离麦秀”[5]。秦统一后“堕三城”和推行严格的户籍制度,乡村从城邑中分离出来,城乡分离和对立的格局得以定型,县城开始作为地方政权所在地和政治统治中心而存在,其中最为明显的一个特征是“城墙”。在费孝通看来,城墙是统治者的保卫工具,是依靠政治军事的需要而建立的,是权力的象征与必需品[6]。县城以内居住的是各级官僚军事人员,具有严格的等级差序格局[7],城墙外围则是一个具有明显自治功能的乡村社会。以城墙为界限,形成中国古代地方的两个社会:范围狭小的县城社会和广大自治的农村社会。县城社会是一个政治性很强的社会,并通过重农抑商的政策更加强化了县城的政治统治功能,县政的主要职能和功能都是在其内部运行的。重农抑商政策的一个重要结果就是通过强制性的人口限制,强化了广大乡村社会的经济功能,将广大农民束缚在土地上,深化了农村社会与县城社会的分离。这种分离具有两个方面的意义:一是表面上县政的城墙化,即县政运行于城墙内部,与广大的乡村社会是分离的;二是性质上县政主要职能的单一化,即政治统治和控制与非政治化的社会治理是分裂的。

现代国家的建构是一个“民族—国家”和“民主—国家”的双重建构过程,但中国作为后发国家,其民族—国家建构与民主—国家建构是非均衡和非协调的。按照吉登斯的国家建构理论,现代国家具有国家与社会高度融合的重要趋势,现代国家建构追求的是整体性和强制性,需要国家强化对乡村社会的控制。要想建立一个完整的国家政治体系,政府就必须以一种前所未有的方式渗入社会的各个角落,通过在国家最基层的单元建立具有政权意义的组织形式,进而“下沉”到广袤的农村。而民主—国家的建构则基于多样性和自主性,村民自治的成长需要现代国家给予乡村社会一定的自主性空间,即“放权于民”。民族—国家建构与民主—国家建构的非均衡性使国家陷入了对乡村社会是“控制”还是“放权”的两难境地。在实践层面,“乡政村治”体制下国家政权机构只到乡镇这一层次,没有直接触及到行政村。村一级的管理由社会自治性质的村民委员会负责,然而作为群众行使“社会自治权”的基层组织,村委会与乡镇政府之间的关系仅限于“指导”、“支持”、“协助”,没有上下级的管理关系,也就是说乡镇政府的行政权力直接落在了村民身上。这直接导致了村委会在治理“公共事务”时具有相当宽泛的权力,而这种权力缺乏必要的监督管理,客观上存在着形成国家行政和法律都很难进入的“独立王国”。而在现实中,家庭联产承包责任制的实行使众多行政村的集体经济濒临瓦解,治理费用缺乏,特别是农业税费改革后,村两委普遍陷入无钱办事的“治理危机”中,国家行政如何进入广大农村和基层农户成为一个悬而未决的问题。另外,为维护国家的合法性基础,让农民“同步共享改革发展成果和现代文明”,政府不断为农村提供各种由国家埋单的农村公共设施、公共事业、公共服务项目。愈来愈多地以国家名义出现的公共事务将进入乡村,但村民自治的资源整合和公共服务能力都很弱,这就会对公共权力的下沉产生要求,迫切需要通过新的机制弥补村民自治组织的局限性,直接架起政府与农民之间的桥梁。面对困境,村民自治的基本走向之一就是国家权力的延伸,建立现代政治沟通机制①。但这种权力延伸并不意味着片面地加强管制,提供公共服务成为一种新的更重要的方式。与此同时,中国的乡村治理体制也必须实行现代国家建构意义上的转型,需要在村民自治的基础上整合各种资源,达到国家治理与乡村自治的有机结合,并致力于在此过程中推动村民自治的发展。在此背景下,农村社区建设承载着公共服务下沉、调节国家—农民关系的历史使命被提上日程。

在当代中国,基层建设与治理的“原问题”,并不仅仅是基层社会自身建设的问题,更是国家建设的问题。基层建设与治理这类区域性问题之所以能放大为“国家”之域的问题,并不仅仅因为基层体制与国家体制之间的高度同构性,更因为集权体制对基层社会的超强渗透力。基层建设与治理问题关涉一些基本的社会政治理论问题,后者能为基层建设与治理的创新实践提供重要的理论指导。

2.在权力与职能结构上,传统县政出现的权力的断层与职能的单向趋势,造成了传统县政明显的结构断裂。在传统地方县域内,县政的权力承接皇权,代表的是正式国家权力,但是这种权力往往是以城墙为标志的墙内权力,“皇权不下县”最明确的表述应该是“皇权不出城”,所以县政的权力维度是有限的,与城墙以外的乡村社会是断裂的。因为传统自然经济条件下的乡村是一个平铺的、散漫的社会,是依靠亲缘、血缘和人情维系的具有明显自治性质的社会,这种自治社会往往是通过族权、神权、绅权来维系自身运行的,皇权并没有依靠正式的权力与组织体系渗透到乡村社会,而是利用非正式权力的影响来治理乡村社会,即使是诉讼,也往往在村庄权力体系内部得到解决,这就出现了中国古代乡村的“无讼社会”的现象。这样的结果是地方县政基本不涉及城墙以外的社会,权力出现了断裂,进而导致县政职能的断裂。由于乡村社会的自为、自治与自主性特征,县政职能除了税收职能和特殊时期的临时性职能以外,基本上不关注广大的乡村社会。县政职能往往只关注县城以内的日常监管和治安维持,以及每年固定的征兵和征税任务,其他的社会性和公共性职能严重缺失,甚至基本没有。所以,传统时期的皇权依靠自然经济时期乡村社会的特性来维护自身在城墙以外的统治,这从表面上看节约了政治成本,也促进了乡村社会的自治,但是隐含的却是政治举措的失败,即地方政府公共性和社会性职能在这种安排下严重缺失,最终导致了合法性危机逐渐累积直至爆发。皇权渗透能力的不足,县政出现的“城墙化”与断裂性,以及地方县政社会性与公共性职能的缺失导致合法性危机的堆积,便是为什么农民起义总是封建社会改朝换代标志性事件的重要原因之一。

二、农村社区建设实践逻辑的考察: 多元理念指导下的路径探索

一是政治正当性理论。任何政治统治的维持,均必须取得并巩固必要的正当性。一般地,政治正当性基础主要来源于四个方面,即暴力基础、绩效基础、程序基础和意识形态基础。在近现代以来的政治演进中,政治统治正当性的上述基础及其内涵已发生深刻变化。按学界较为公认的意见,在当前我国政治格局中,正当性基础主要来自于绩效基础、尤其是举世公认的经济发展成就,但法治程序化基础相对较弱。因此,基层建设与治理创新,应当全面推进“四个基础”的建设,尤其应强化现代法治化程序基础的建设,进一步提升基层、地方以至国家制度的合法性。

总的来说,传统时期因其明显的阶级意识与划分,县政是维护阶级统治的工具,其运行的逻辑是统治阶级的利益安排,而不是整体社会主体的利益。这从根本上决定了传统县政必然会出现与社会的分离和断裂。

农村社区建设有广义和狭义之分,广义的农村社区建设实际上就是乡村社会建设,是由政府主导推动对乡村社会的政治、经济、文化、社会各领域进行的整体性建设,20世纪 30年代梁漱溟提出的“乡村建设运动”,以及韩国的“新村运动”、英国的“社区重建”都属于这个范畴。狭义的农村社区建设则强调共同体意义上的社区化管理与服务,注重公共服务的有效供给和参与式的社会管理。我国狭义的农村社区建设在 21世纪之初开始试点,2006年10月,党的十六届六中全会讨论通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中首次完整提出“农村社区建设”的概念,要求“积极推进农村社区建设,健全新型社区管理和服务体制,把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”。自此,农村社区建设在全国迅速铺开。本文对于农村社区建设的论述正是在狭义的范畴中展开的。学术界关于狭义农村社区建设的讨论大都在共同体语境下展开。自1887年滕尼斯提出“共同体”的概念,社区就被认为是建立在“一定的地域”基础上,基于“共同的纽带”及“认同意识”而形成的共同体。学者们普遍认识到,农村社区围绕如何形成新型社会生活共同体而构建,是一个比乡政村治体制更有弹性的制度平台。通过这个平台,自上而下的国家管理与农村社会的自我管理能够实现良性互动,公共财政支持的公共服务与社区的自我服务能够实现互补,从而形成管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。总体上来看,目前学术界对农村社区建设的讨论更多地趋向于宏观抽象,对于农村社区建设的内在逻辑和运作机制等实践过程中不可回避且亟待厘清的问题讨论不足。鉴于此,本文在实地考察和经验材料的基础上,考察目前国内几种农村社区建设的典型模式,分析其具体的内在逻辑和运作机制。

二是现代治理理论。现代治理理论的兴起,清晰揭示了从传统社会过渡到现代社会中社会、经济与政治力量之间互动关系的变化形态,显示了传统统治过渡到现代治理的特征变迁。与传统的统治相比较,构成现代治理强调多元性、平等性、透明性、回应性与协作性,强调民主、法治与科学精神的统一。这种变化,首先意味着单一中心到多个中心的转变,实现政府、市场和社会等多重力量的合作共治;其次,也意味着单层级制到多层级制的转变。在传统统治下,中央权力“水银泻地”,地方各级权力仅是其附庸,央地之间、各级地方政府之间是不平等的关系,仅为自上而下的单向度统治。而在现代治理体系中,不同层级的政府之间是平等关系,构成多中心之间的平等互动关系。

二、近代中国县政变动与全能主义政治格局

模式一: 德州的“村庄合并社区”模式

三是乡村现代转型与一体化理论。现代化并不意味乡村社会的被消灭。在现代化后的乡村,尽管在不同的国度或地区有其各自特色,但仍有共通之处。即:乡村不再只是原材料的生产地,也是旅游消闲等第三产业的胜地和居民共同乐于选择的生活地;乡村居民不再是贫穷、落后乃至愚昧的代名词,而是具备现代素质的新公民。现代化的乡村与城镇地域之间、居民之间的边界日趋模糊甚至瓦解,换言之,城乡之间实现了前所未有的一体化。这正是乡村现代转型的题中应有之义。乡村社会的现代转型,已日益显著地发生在我国沿海地区与大都市城郊的乡村,并为一些敏锐的学者所捕捉。“随着农村市场经济的发展,人口流动加快,农地流转增多,已经造成农村地权关系显著的变化,人口的杂居使传统封闭的村落和集体组织日趋瓦解,村庄的地域边界、人口边界、经济边界、组织边界发生了很大的变化。”[6]近来也有政府官员表示,城镇化并非要消灭农村,而是要让在农村人口与城市人口享受同等待遇,如允许农民房产上市、允许城里人购买农村宅基地和房子,打消农民跟市民的根本区别。[7]

近代中国县政的发展逐渐抛开了传统的阶级意识,向着全能主义县政模式过渡。全能主义是指“政治机构的权力可以随时地无限制地侵入和控制社会每一个阶层和每一个领域的指导思想。全主义政治指的是以这个指导思想为基础的政治社会”[8]。全能主义在我国的兴起,与民族危亡是分不开的。伴随着20世纪以后的民族危亡,知识分子走上政治舞台,他们开始思考“如何将处于‘一盘散沙’状态的中国社会组织整合于一个现代型的民族国家之中”,而“一个强大的能有计划地推动现代化建设的政府系统是个必不可少的条件”[9]。至此,全能主义政府模式开始逐渐渗透到中国县政体系之中。全能主义县政模式经历了两个时期的建构:民国时期的兴起和新中国成立以后的发展和高潮。

德州于2008 年开始部署新型农村建设,通过三个步骤实现了“村庄合并社区”。第一步,合并村庄。按照《村民委员会组织法》和《山东省行政区划管理办法》等法律法规的规定,根据经济发展、地理环境等具体情况,把条件适合的若干个村合并成一个农村社区。合并村庄后,原建制村的土地承包关系,各类承包、租赁合同及合理优惠政策,村级资产、债权债务,村民的福利待遇保持不变。第二步,组织选举。重新组建社区党支部,书记一般由副科级乡镇干部担任。依法选举产生新的社区村民委员会,各自然村至少有 1 人进入社区村民委员会。第三步,建设社区。建设社区服务中心,为辖区内村民提供医疗卫生、经济发展、社会保障、计划生育等多方面的服务,同时积极引导农业发展方式转变,利用“并居住”的优势,促进每个社区打造自己的主导产业和产业园区。德州模式是在重新整合乡村基础治理单元的基础上,通过政党下沉的方式整合农村社区的管理体系,社区的服务内容涵盖公共服务、经济发展等多方面内容。

对于乡村社会的现代转型,境外乡村社会学界已有大量的跟踪研究。如在英语学术界,其乡村社会研究最近30多年来大体经历了从现代主义到新乡村社会学、再到乡村研究文化转向的流变。围绕何谓乡村而形成了实体论与建构论的争论,围绕什么是乡村转型而有生产主义与后生产主义之辩,以及去农业化、去社区化的争议。[8]这些有关乡村转型与一体化的学术论争与理论主张,对总结与反思国内的基层建设与治理实践、并推动其创新,具有重要的镜鉴与指导意义。

1.民国时期县政自治背景下的权力渗透与全能主义政治格局的兴起

模式二: 舟山的“社区管理委员会”模式

二、基层建设与治理创新的基本设计

民国初年的县政制度基本沿袭晚清。清末实行新政,对县政进行了一些变革,如增设巡警局、劝学局、劝业道等新机构,并设立了议事会、参事会等民意机构,县政开始被冠名为“地方自治单位”。民国时期废除州县制,直接设省、县两级地方政府。县政保持了自治的主体特性,但逐渐成为构造齐全的一级政府[10]。20世纪40年代,国民政府明确规定了县政主要事务是严格按照“管教卫养”原则管理全县的民政、户政、财政、警政、教育及文化、卫生、救济事业和兼办“地方自治”事宜等。这一时期的县政具有三个明显的变化:首先,县政打破了原有的城墙限制,国家正式的权力机构开始渗透到广大的乡村社会,其目的是加强国家权力对乡村社会的渗透,以实现国家政权对乡村社会的控制。从政策导向上来看,国家权力的渗透有利于弥合传统时期县域内城乡社会的分裂与对立。但是,正如杜赞奇所说,在传统“皇权不下县”的模式下,乡村社会依靠的是文化网络资源来维系自身的秩序;20世纪之后,国家权力对乡村社会的渗透与建构,打破和抛弃了这种既有的自治模式,但并没有建立新的有效的渠道来适应乡村治理的这种转换,从而造成国家政权在乡村社会的内卷化[11]。这种内卷化模式下形成的是县政扩权过程中的治理断裂,即县政在乡村的治理体系与现有的乡村治理要求之间是断裂的。其次,县政职能突破了传统县政单向度的政治统治与军事防御的功能,开始向社会性职能扩展,县政的职能范围扩大与国家权力向乡村社会的渗透,同时说明了国家权力开始逐渐向社会各个层面扩张。再次,县政自治的主张得到提倡。在1929年初召开的国民党第三次全国代表大会上,决定“本党今后之主要工作,不特必须确立县以下之自治制度,而尤当扶植地方人民之自治能力”[12]。随后,许多地方还开展了大规模县政自治实验,县政自治成为南京国民政府训政时期的一项要政。但是,在县政自治背后隐藏的是,南京国民政府企图通过地方自治的“名声”,增强对地方尤其是乡村社会的渗透和控制能力,达到“迂回增加行政管治效率、加速提高国家专制统治权威之根本目的”[13]。

舟山的社区建设模式也是首先按照实际情况,将若干个村合并后建设社区。社区的管理体系包括原有的“村两委”、“经济合作社管委会”和新设的“社区管理委员会”四个部分。新设的“社区管理委员会”主任由乡镇( 街道) 按照干部任用程序进行选派,成员由乡镇( 街道) 选配,一般由“村两委”的主要领导担任,通常在5 名左右。“社区管理委员会”的人员经费和工作经费由市、县( 区) 、乡( 街道) 三级财政共同承担,管委会成员完全职业化。舟山市委2005 年1 号文件规定: 社区管委会对本社区区域“履行统一的服务、管理职能”。在舟山模式当中,社区管委会事实上是作为基层政权的派出机构而存在的,凌驾于原有的“村两委”和“经济合作社管委会”之上,对所辖范围进行综合管理。相当于在农村以社区为单位设立了一级“政府”。舟山模式是在重新整合乡村基础治理单元的基础上,通过政权下延的方式整合农村社区的管理体系,社区的服务内容涵盖公共服务、社会管理等多方面内容。

在我国,基层建设与治理的创新与改革问题,也是国家建设的问题,其实质正是宏观体制设计及其价值取向的问题。创新基层建设与治理,就应从价值转换与体制安排等方面做系统考量与设计。

总的来说,民国时期的县政变动比较大,凸显了深度和广度上的权力渗透。但是,这一时期的国家全能主义的建构是失败的。一方面,现代化的治理模式将传统自治资源与系统破坏以后,并没有及时建立一个适应现实的治理模式,传统社会与现代政治之间出现了断裂,这种断裂极大地导致了地方社会的碎片化与无政府化;另一方面,连年内战与抗战催生下的政治权力体系是一种剥夺性的下行权力,其目的是为国民政府的政治与军事目的服务,而不是一种普惠性、公共性的权力赋予,从而形成权力结构的内部断裂,这也是民国县政自治失败的根本原因之一。

模式三: 宁波的“联合党委”模式

基本理念与原则

2.新中国成立以后,全能主义政治模式下的县政断裂

与上述两种模式不同,宁波保留了原有行政村体制不变,再根据实际情况在若干行政村的范围内构建统一的公共服务平台———农村社区服务中心。实际上就是在不改变原有基层乡村管理体制的前提下,设置了一个为乡村社会提供公共服务的场所。农村社区服务中心为辖区内的村民提供包括医疗卫生、社会救助、农业生产、劳动就业、社会保障、社会治安、文化教育、科技法律在内的各种服务。宁波将“社区联合党委”作为区域内管理公共服务相关事宜的机构,确保农村社区公共服务的有效供给,社区联合党委的最高领导是“党委书记”,一般由乡镇或街道干部兼任,各村党支部书记作为联合党委委员共同参与管理。服务中心的实际运行管理由联合党委副书记、综合支部书记和中心主任共同负责。中心主任负责中心的日常工作,由乡镇或街道选聘专职社会工作者担任,各行政村的大学生村官兼任驻村代理。宁波模式是在维持原有乡村基础治理单元的基础上,通过政权下延的方式整合农村社区的管理体系,社区的服务内容涵盖公共服务、社会管理等多方面内容。

首先,应当坚持党的领导、人民民主与依法治国“三者的有机统一”。这是近十余年来中央一直所强调的政治改革原则。这一要求,在2008年中共十七届三中全会有关“健全农村民主管理”的战略部署中得到重申。

新中国成立以后,受苏联模式、外部环境和计划经济等因素的影响,全能主义政治在我国发展起来,并直接影响了这一时期我国县政的调整与改革。全能主义政治的基本特点是,“党和国家的一体性和政治中心的一元性、政治权力的无限性和政治执行的高效性、政治动员的广泛性和政治参与的空泛性、意识形态的工具性和国家对外的封闭性”[14],直接表现为政治、行政、经济与社会的高度集权,出现了党国一体化、党政一体化、政企一体化与政社一体化。受此影响,这一时期我国县政发生了两个重要变化。

模式四: 长春的“一村一社区”模式

其次,应当坚持民主、科学与法治的统一。三者的统一,集中体现为现代民主治理的核心理念,即:多元、平等、透明、回应、问责与协作。近年来,其中一些重要理念如民主自治、“三社互动”、多元参与、强化服务和减能增效,已渐被国内的基层建设实践所接受。

一是全能主义县政与职能单一化。民国时期的县政在地方治理中欲将国家权力渗透到广大乡村社会,实现对广大乡村的控制,但是失败了。新中国成立以后,利用意识形态、强大的政治动员和政党力量的渗透,使得县政所代表的国家权力渗透到人们生活的各个层面,通过政治权力将所有层面的资源都调集到国家建设上,人们的生活完全被镶嵌到政治权力体系之中,并受政治权力支配。从权力支配的广度与深度来看,全能主义的县政在这一时期得到实现。但是,在计划经济时代,评价政府成就的依据是其完成国家计划的情况,政府的最基本职能是管理和经营好所属的企事业单位,完成国家计划。这样,在全能主义政治下,政府的职能就趋向单一化[15]。这种单一化的职能为了实现整体社会的良性秩序,将公共服务和社会治理转交给了“单位”。在城市,单位制主要是通过企事业单位来实现对所属单位人员的管理和服务;在农村,单位就是人民公社、生产大队和生产小队,通过人民公社和生产队来实现对农村社会的治理。全能主义县政模式下职能的单一化造成了这样的问题:权力与机构的膨胀同单一的县政职能之间形成了隐性的县政结构断裂。全能主义的运行依靠的是权力的扩张与膨胀,由于统得过多,决定了政府机构和人员的增加,而实际上,由于将过多的社会性与公共性事务转移给“单位”,政府职能本身的内容往往是以完成计划目标为主的。如此,权力和机构的膨胀与职能单一性之间就形成了县政结构的失衡与断裂。关于这一时期地方行政管理体制改革之所以陷入“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈,就是没有修正原有的政府职能体系,没有实现职能与社会整体需求的对接、职能与权力和机构的对接,从而回归社会性、公共性的政府职能管理模式。

长春的“一村一社区”模式完整地保留了原有的“村两委”体制,以行政村为单位,在各级政府资金和政策支持的基础上建设农村社区综合服务中心。原村委会主任作为社区负责人,原村委会成员作为社区工作人员。农村社区综合服务中心的服务内容涵盖医疗卫生、社会救助、农业生产、劳动就业、社会保障、社会治安、文化教育等诸多方面。长春模式不同于以上任何一种模式,其农村社区的建设没有涉及任何基层政权的下延,相当于增加了“村两委”的公共服务职能。

再次,应当坚持公平与正义原则。消除城乡区域和身份对地区、居民之间的区隔和差别化待遇,保障国民一体化的基本权利,推进城乡一体化,平等待我国民。

二是城乡分裂下县政与地方的断裂。传统时期的城乡分裂本质上是由于阶级统治和控制的需要而形成的,此时的城乡分裂本质上则是由国家现代化过程中资本积累方式的必然选择造成的。我国是一个后发现代化国家,这种后发现代化国家一个重要的特点就是资本原始积累的内向型,即与早期现代化国家通过海外殖民与掠夺相比,其必须依靠自身的资源来实现资本的原始积累,而我国现代化的资本积累就是通过牺牲农村来实现的。为此,国家通过政治动员、户籍限制等将农村人口限制在土地上进行生产,禁止农村人口流向城市。同时,通过人民公社和生产队将农村农民组织和管理起来,形成了人为的城乡分裂。这样,县级政府将乡村这一部分的管理职能完整地下放到人民公社与生产队,形成县政与地方的断裂。这种断裂反过来进一步强化了县政职能的单一化倾向。

通过对以上四种模式的分析,可以看出目前的农村社区在机构设置和服务内容上存在着明显的差异。多种实践路径的探索造成了现有的农村社区在机制方面,有的维持原有的村民自治体制,有的通过基层政权下延进行管理,有的通过政党下沉进行管理; 在职能方面,有的仅限于公共服务职能,有的还包括公共管理或指导经济发展的职能。这说明农村社区建设还未形成关于内在逻辑和运作机制的统一认识,致使农村社区的定位不清晰,发展方向不明朗,按照目前的发展态势,很容易使农村社区建设成为一次短暂而混乱的试验,难以实现基层社会秩序的重建。

基本目标

总的来说,新中国成立以后,我国县政在全能主义政治的影响下,由民国时期的失败的县政自治实现了向全能县政的转变,全能主义县政模式得以深度发展。在当时的时代背景下,这种全能主义县政模式具有一定的积极作用,为国家计划经济的发展提供了强有力的支撑。但是,从县政本身的结构来看,这种全能主义的县政模式存在着职能单一化、职能与权力失衡、地方治理独立化等问题,这些问题的存在使得县政出现了结构的失衡与断裂,以及县政与地方的断裂等问题。这些断裂随着时间和实践的累积化效应,对以后县政的发展和改革造成了极大的阻碍,突出表现在改革开放以后全能主义官僚体制作风、城乡断裂、地方政府改革与县政改革的低效率、政府职能转变的路径依赖等方面。

三、农村社区建设的内在机理与运作机制: 重构乡村基层治理结构

作为国民的基本生活单元、社会细胞和社会生活共同体,基层的建设与治理应有怎样的目标愿景?在新农村和美丽乡村建设中,政府提出“二十字”目标,即:生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主。在城市和谐社区创建活动中,政府提出了“十六字”目标:服务完善、管理民主、充满活力、和谐幸福。应当说,两种目标设定尽管用词不尽一致,但其基本要求与精神却是一致的,也是较为合理的,其中既有经济和设施建设的要求,也有社会文明建设的要求,还有政治建设的要求。

三、改革开放以来县域政治科层化及其风险分析

从国家提出农村社区建设战略的历史背景来看,农村社区建设是政府为了适应农业税费改革后国家—农民关系的变化,促进乡村自生秩序与国家权力的有效衔接,对乡村基层治理结构进行的改良与重构。而目前的农村社区建设更多地立足于根据实际情况打造公共服务平台,其社会管理和重建公共秩序的功能并未得到充分发挥。当前的时代背景和现实情况需要农村社区完成的历史使命至少包括以下三点: 通过为农民提供公平合理的公共服务奠定国家的合法性基础; 实现好乡村自生秩序与现代国家建构的有效衔接,促进国家权力渗入与村落自主性之间的良性平衡; 确保自身运转的可持续性,构建有效的组织保障和资金支持体系。基于以上三点,本文希望能够提出一些农村社区建设的基本原则。一是形成社区管理“政务”、村委会管理“村务”、村党支部负责“党建”的管理体系,促进乡村自生秩序与现代国家建构的良性互动。在“乡政村治”体制下,乡村社会的管理主体是“村两委”,具体的执行主体是村民委员会,这一体制最直接的弊端就是“村务”、“政务”统筹管理。村委会作为基层群众性自治组织,并不具备管理政务的合法性和合理性。因此,农村社区的首要任务应该是将“政务”从村民委员会的职能中剥离出来,将公共服务供给和公共事务管理纳入农村社区服务中心,“村两委”不应再负责低保、治安、计划生育等公共事务,村委会应该强化和完善“村民自治”,完善民主管理制度,开展公共服务监督评价活动,村党支部应搞好基层党建的相关工作。最终形成社区管理“政务”,村委会管理“村务”,村党支部负责“党建”的管理格局,各部分职能分工明确,做到既要避免交叉,又要相互监督制衡。至于农村社区服务中心的建设是以乡镇为单位,还是以行政村或其他范畴为单位,仍有待进一步的考察与探讨。二是上移农村社区建设责任主体,保障资金来源。探讨农村社区的资金来源必须从我国的财政税费政策谈起。农业税费改革之前,我国的农业收入属于地方财政,地方政府有为农村提供公共服务的责任。农民需要缴纳“三提五统”的费用,所谓的“三提五统”就是“三项村提留、五项乡统筹”,具体包括: 村集体经济组织从农民生产收入中提取的用于村级维持或扩大再生产、兴办公益事业和日常管理开支费用的公积金、公益金和管理费,以及乡( 镇) 向所属单位( 包括乡镇、村办企业、联户企业) 和农户收取的用于乡村教育办学、计划生育、优抚、民兵训练、修建乡村道路等民办公助事业的款项。可见,在农业税费改革之前,“三提五统”是农村公共事业和公共服务的资金来源。随着农业税的取消,“三提五统”成为历史名词。这就意味着国家不再向农民收钱,而是由政府的公共财政体系来负担乡村的公共建设。因此,村民由“自我服务”转变为政府为其提供“社会服务”,形成了通过中央及上级政府的转移支付来负担农村公共事业建设的局面,农村公共事业的支出责任也在调整和改革中逐渐上移。农村社区作为管理乡村“政务”的载体,主要职责就是管理公共事务和提供公共服务,而完成这两项职责的资金应该来源于中央与上级政府。国家可以通过财政转移支付、税收支持等多种方式为农村社区建设提供资金支持。当然,在实际运作过程中,基层政府、村集体和村民也可以以各种方式参与到农村社区建设当中,但农村社区建设责任主体的上移已经是毋庸置疑的事实。三是农村社区建设需要处理好与农村专业经济协会的合作关系,有效整合强制性制度变迁和诱引性制度变迁过程。从制度建设层面来看,强调国家权力的强制性制度变迁和强调市场作用的诱引性制度变迁是相辅相成的。以强制性为开端的制度变迁,最终需要市场作用机制进行补充,以诱引性为开端的制度变迁,最终需要国家权力的认可。农村社区建设显然是一项政府主导的强制性的制度变迁过程,自然也会需要市场的激励在制度供给中发挥作用。目前,在乡村社会中发挥重要作用的经济组织就是各类农村专业经济协会,这是一种新型的农民自愿组成的互助合作性组织,既有在国家政权或政策引导下成立的,也有农民自发成立的。无论哪种形式的农村专业经济协会,都正在乡村经济社会生活中扮演重要角色,不仅是农业产业化经营的重要组织形式,还成为政府与会员之间的沟通桥梁。农村社区建设应该在为农村专业经济协会提供有效服务和政策支持的基础上,整合协会力量,发挥协会作为市场机制的补充作用,进一步促进农村社区的健康发展。

如果将基层建设与治理的目标愿景予以整合,那就应回到居民生活与基层、国家治理的原点问题。其中,既包括居民生活意愿、适于乐居的目标选择,如生活的自然环境与舒适度;也包括基层和国家的民主、有序治理问题,如社会环境和政治建设,应当建立文明而充满活力、高效而和谐的基层民主治理结构,在县域全面推行民主自治。换言之,从理想目标看,基层应是适合居民生活意愿、乐于人居的生活共同体,应是充满活力、与国家治理长远目标相适应的善治共同体。依此,我们将其目标简化为如下二十字:生活宽裕、环境整洁、生活便捷、文明祥和、民主自治。

改革开放以后,随着计划经济的逐渐退出和市场经济的逐渐兴起,全能主义政治模式开始式微。党的十一届三中全会提出了以经济建设为中心,县政运行的政治理性开始向经济理性过渡。从1985年起,GDP成为衡量我国综合国力的量化指标,并逐渐成为地方政府的绩效考核标准。于是,改革开放前以计划指标为考核对象的县政绩效模式开始向以GDP为代表的经济绩效考核标准过渡。这种以GDP作为政府绩效考核标准的做法在初期极大地调动了县域政府的积极性,促进了我国经济建设的迅速发展并取得了辉煌的成就。但是,由于GDP只是一个流量指标,并不能反映财富问题、结构问题和环境成本等[16],因此,随着其内在问题的累积,催生了一系列问题:一是县政运行中强调经济发展与经济职能,造成县政在新时期的职能单一化,导致政治、社会、文化与环境等方面建设的滞后性,弱化了政府的公共服务职能并引发了一定的社会不稳定情绪。二是社会自主性生长缓慢。在全能主义县政时期,社会自主性完全淹没在政治性动员和国家权力控制体系之内。改革开放以后,社会自主性得以从政治系统中解脱出来,但是其发展的宏观体制环境却始终比较局促。其主要原因是随着县政GDP绩效模式的生成,县级地方政府以经济发展为主导的发展模式造成社会的泛弱化,加之受传统全能主义政治的影响,社会主体过度依赖县域政府和公共权力,自主性异化或者被拘禁在较小的空间。三是当GDP导向的绩效考核与县级领导干部的任命制相结合时,产生了领导干部的短视效应[17],这种短视效应往往使得县政生态处于一种非健康甚至恶化的状态。

本文无意提出某种农村社区建设的具体模式,因为面对复杂的乡村社会,本来就应该有各种因地制宜的模式,只是希望能够提出农村社区建设应该遵循的相对明确、统一的内在机理和运作机制,促进农村社区建设的良性发展,并以此为突破路径创新农村社会管理体制,最终实现乡村社会的稳定有序。

按分阶段推进的设计,基层建设与治理创新应有可行的近期目标选择。在基层建设方面,近阶段应当着力于居民生活的环境与公共服务问题,如交通、用水、排水、治污、环境整理、通讯、购物、医疗和公共空间等问题,以达居住环境的整洁秀美、生活便捷。在基层治理方面,则应以建立健全社区民主自治为重点,同时,优化县与乡、村居社区之间的关系,落实相关法律,探索县与乡民主治理的多元化模式。

地方政府的经济绩效追求,必须有一个高度理性和高执行效率的行政管理体制作为基础。改革开放以后的多次地方行政管理体制改革,其目标都导向地方政府如何适应现有的经济发展模式。于是,在经济绩效的推动下,以理性和效能突出的科层制开始出现在地方政府的行政管理体制之中。科层制是马克斯·韦伯在《经济与社会》一书中概括的一种行政管理体制,即由训练有素的专业人员按照既定的规则使之不断运作。在科层制内部,“练达的专业活动、权限的划分、勤务规则和金字塔式的等级服从关系构成了一个系统的统治技术体系。其核心是技术上有效的行政”[18]。科层制是现代国家行政管理理性化的重要载体,它使得公共权力能够突破社会多元异质性空间而持续稳定地发挥作用。因此,现代国家乃至其他一些社会组织和经济组织,都采取科层制的方式组织起来,以有效地完成组织目标。但是,科层制本身在实践过程中就存在很多问题,如等级内人的主体价值的缺失、组织个体的全面发展受限、层级跨度与层次下信息有效性不足、官僚主义与权力集中等。因此,韦伯虽然发现了科层制组织的巨大能量,同时又对这个难以控制的“怪兽”充满疑虑,担心它会成为现代人为自己的命运自设的囚笼。但是,20世纪的政治实践已经给出了解决这一问题的办法,那就是将科层化的行政管理体制与非科层化的政治动员体制结合起来,以科层体制解决效率至上、专业化的问题,而以政治动员和政治组织来解决公共权力运作的合法性基础问题,并解决公共权力科层化必然带来的对管理对象利益诉求的盲视问题。

有关中期目标的安排,在基层建设方面应继续优化、美好居民的生活环境,提升公共服务品质,致力消除差别,使社区成为国民能自由并乐于选择的生活空间。在基层治理方面,应全面深化、精细化社区民主自治,完善县与乡、村居社区之间的民主合作关系,推动县与乡层面的自治实验。

改革开放以来,国家层面实施了政企分开、政社分开和政事分开等改革措施,其公共权力运行与政治动员和组织过程相对分开,全能主义的超级大公司形象已经不复存在。但是,从纵向来看,改革中所使用的分权改革战略,实际上将县域政府打造成为以经济绩效为主要标的的相互竞争的小型超级公司。这些超级公司往往将中央打包下放的各种权力掌握在自己手中,将其组织成为制造GDP的动力机制。一方面,它们致力于推动县域经济和社会管理理性化,为市场力量的发挥创造良好条件,并以此为基点不断调整公共权力的体制架构和行为规范,有力地促进了地方经济的繁荣。这正是改革开放以来中国经济奇迹的重要动力机制。另一方面,这些小型超级公司将运作县域政治转变为经营公共权力,主要表现是将包含利益表达、利益组织和政策竞争的政治过程屏蔽掉,而强化公共权力的科层制特色,甚至不惜将科层体制的优势用到极端,导致地方政治中民众的利益表达无门,从而使自上而下的科层命令体制十分僵化,本文将其概括为县域政治的科层化。使用这个概念,既强调其对科层理性的建构,也指明政治过程的科层化会导致政权与社会联结关系的断裂,使得地方政权的现代化建设出现独轮车式的单向前进现象。当经济绩效影响下的县政问题与其推动形成的科层制问题相结合时,就出现了县政运行过程中的政治科层化问题,成为地方政治风险的体制性根源。

近些年,有关基层建设领域的目标设定已得到政府和社会日益广泛的认同甚至推广、实施,但县域与乡域的自治目标设定还仅停留在学术研究层面。有学者建议,随着村级民主的发展,基层民主可以向上延伸至县,让县民在县域公共事务方面有更多的表达权、参与权和监督权。[9]应当推进“以民主法治为取向的真正的县政改革”。[10]“县政改革的根本方向和出路应该是县政自治”,应当对县级人大、行政与司法系统进行综合改革,以新的权力来源实现县行政主官对一县政治经济和地方民众的真正负责。”[11][12]以“乡政村治”为主要标志的中国农村政治发展模式面临困境,务必放弃,应重新构建中国新型的农村民主自治模式,把村级民主自治提升为乡、村两级民主自治。[13]“中央应该在地方政治改革进程中承担较多责任,积极规划设计政治改革的基本框架和基本路线,成为强有力的推动者,如启动县乡党政主要领导的直接选举。如果政治性的制度安排做出有力调整,基层自然会把这些行政性制度安排解决好。或者说,如果基层民意力量真正能够制约政府,那些行政性问题根本不成问题。”[14]

1.寻租偏好与公共权威流失下的合法性危机。县政运行中的GDP绩效考核指标,使得县政职能集中于本区域的经济发展,并控制本区域内所有的经济性资源。缺乏有效监督的资源控制,往往诱发地方企业与政府官员经济性寻租的普遍发生。同时,科层化体系内部的等级服从关系与集权偏向,往往使得科层化组织倾向于政治性寻租的发生。经济性寻租与政治性寻租的结合,使得县级政府的利益与地方企业的利益捆绑在一起,从而脱离社会公共领域。寻租的发生、腐败的滋生,进一步恶化了组织的社会公共形象,造成了县级政府公共权威的流失,孕育了群众的“脱政治”心理与政府反面效应,使之往往将政府与自身放在一个对立的社会空间之内。民众缺乏对政府的信任和有效认同,导致县级政府的合法性危机与政治生态的恶化。

笔者以为,村居社区层面的自治之所以进入瓶颈阶段,乃因集权性体制所致。从区域治理与权力运行完整性的角度看,如果没有县域层面的地方自治,村社自治就无法真正落到实处,基层与地方政治生态中的顽疾就难以得到有效治理。因此,务必从县域层面规划并落实民主自治,方可切实而真正地推进基层自治,为现代国家治理构建扎实而充满活力的社会基础。

2.官僚等级与集权安排下的民主化危机。县政中经济绩效考核模式产生的一个重要问题是社会自主空间的萎缩与自主能力的缺失,进而不利于具有自治能力的民主社会的发育。经济绩效推动下的县政科层化,使得官僚思维、等级体系、权力集中等导致权力的无限膨胀,政府官员日益成为“一个新的统治阶级,成为一支自主的、有其特殊利益的政治力量”[19],进而从政府推动与体系安排中排斥了民主发展的动力,对我国现有民主政治建设和基层民主发展产生不利影响。同时,政府经济职能的凸显与社会和公共服务的不足、县级政府公共权威的流失,使得政府与社会公共领域出现脱域的发展倾向,县级政府在公共领域呈现出有权力无能力的状态。社会自主能力的萎缩、科层化的背民主倾向以及县政与公共领域的脱域化共同作用,导致基层与地方社会的民主化危机。

三、积极整合力量,稳步推进基层建设上大台阶

3.职能失衡与异化背景下的结构性危机。县政运行中的GDP绩效考核标准,导致了县政职能的单一化倾向,造成了县政政治、社会、文化等职能的发展不足甚至是缺陷,出现了职能失衡。职能失衡意味着县级政府运行中结构与系统的失衡。同时,在科层化的推动下,绝对的等级束缚、官僚集权、利益分配以及层级横向与纵向对话过程中的信息失真进一步导致了不同单位之间的利益分割与职能断裂,部门职能已经成为所在部门的利益象征与堡垒,职能异化的现象十分严重。职能的失衡与异化使得县政本身的政治系统出现了结构性危机。这种结构性危机一方面表现为结构内部的断裂,另一方面表现为结构内部合作与协同机制的丧失,从而进一步恶化了县级政治生态。

比较境外成功推进基层建设与治理的实践,实施城乡一体化政策、长远规划与分阶段推进的策略,乃是其共同的做法。

总的来说,改革开放以后我国社会处于现代化转型的关键时期,前期的县政积累下的各种问题在这一时期得以会聚并深化,与经济绩效推动下的政治科层化相结合,形成了转型时期县政的科层化风险。近期在县域频发的群体性事件,正是一个明显的风险信号。也正由于此,围绕县政进行的改革研究层出不穷,如“扩权强县”、“省直管县”、“民主自治”等,都是力图化解县政运行中存在的断裂与风险。

在发达国家或地区,其乡村社会虽曾经历曲折的转型,但均已进入日益高度城乡一体化阶段。这先出现在西方发达国家,后发生在日本、韩国和我国台湾等区域。当今,行走在这些国家或地区,已越来越难感到城乡之间的明显区隔与差异。以法国为例,从19世纪后半叶起,工业法国与农业法国的差别逐步在空间上分隔开来,工业在城市,农业在农村,工人在城市,农民在农村,工农之间的政治和社会对立进一步加强,各自的劳动、生活方式、生活范围、领土等均不同。但在“二战”前夕,该国开始了农业、乡村、农民现代化以及城镇化的过程,使其乡村初步实现了现代化。二战后,法国政府进一步推进农业、农村和农民的现代化,加速城镇化。至20世纪八九十年代,法国城乡关系发生了根本性变化,高度一体化,乡村发生巨变,城市和乡村的经济和社会结构相互渗透。在乡村地区,除了农业经营者外,还有工人、手工业者、商人、雇员、资产者、城市的退休者;在城市,除了原有的社会阶层和群体外,还生活着农业经营者和农业工人。[15]

四、结语

再看我国台湾地区。自民国六十九年起,为加强基层建设,积极推行各项有效措施,国民党政府在台湾“全面推动基层建设方案”与“加强基层建设提高农民所得方案”。台湾地区在部署和实施的全岛“基础建设”中,强调该项建设乃是“配合地方发展辅助重大建设所未及之小型建设计划,选择民众迫切需要之重点项目予以系统性规划与建设,以加速改善生活及生产环境,提升民众生活品质并均衡地方发展。”其建设范围包括:1.改善乡镇民众日常生活环境的项目,如给水、市场、休闲活动、丧葬等设施;2.改善乡镇生产环境的项目,如村道路、产业道路、农田排水等;3.改善乡镇公共设施的项目,如村里道路、市镇排水等。至民国七十三年,再提出14项重要建设计划,并将“基层建设计划”纳入其中。自七十八年起,再办理“台湾省基层建设第一期三年计划”,第二期改采四年计划继续实施。也就是说,在国民党政府入台后的40多年间,其乡村建设策略设计均依照其“大同世界理想”来规划,即:在安定中求进步,进步中谋安定;以农业支持工业,以工业带动农业,由小康入大同,实施乡村与都市均衡发展、物质建设与精神建设并重、重大建设与基层建设并进等基本方针,全面照顾民众的普遍需要。这些实践在改善民众生活环境、增进民众福利等方面取得显著丰硕的成果,普遍提升了基层民众的生活素质,极大地平衡了都市与农村的建设发展,缩短了生活水准差距。【些详见台湾省政府新闻处1990年编印的《迈向经济自由化之路》,第509-511页。】些(台湾省政府新闻处,民国七十九年:509-511)

从宏观历史演进的线索来看,我国县政的发展在各个时期都主要围绕县政职能、权力结构以及与公共领域的内部断裂而呈现出不同的发展状态。改革开放以来,县政的发展表现为县域政治的科层化。所谓县域政治的科层化,是指将包含利益表达、利益组织和政策竞争的政治过程屏蔽掉,而强化公共权力的科层制特色,甚至不惜将科层体制的优势用到极端,导致县域政治中民众的利益表达无门,从而使自上而下的科层命令体制十分僵化。县级政权政治过程的科层化会导致政权与社会联结关系断裂,这种断裂的状态孕育了极大的政治与社会风险。尤其是在我国社会与政治转型的关键时期,这些风险的存在是对我国政治发展进程与深度的挑战,也是对我国社会稳定、发展与和谐的极大挑战。从整体上看,我国县政改革仍处于探索阶段,改革进程还面临许多问题和困境。

有关韩国的“新村运动”成功实践,笔者曾做过总结,其成功之处也大体相近。[16]比较境外的成功实践,如下经验值得重视:

参考文献:

第一,应在省级及国家层面,制订城乡一体化的基层建设规划,并分步实施和推进。从基层社区组织,到社区规划;从道路、住房、水电等基础设施,到治污、排水、垃圾处理和环境改善;从公共医疗、居民健康,到社会福利保障;从产业发展,到学校教育和农民培训等,均应进行统一筹划。有了切实可行的规划后,就应一以贯之地落实,按计划有步骤地推进,不搞形式主义,不搞反复,不瞎折腾。

[1]史记·商君列传[M].郑州:中州古籍出版社,1996:632.

第二,统合政府各部门力量,组建高效的协调性组织机构,统一调度各类资源,克服多头管理、各自为政以致相互掣肘的现象。

[2]钱穆.中国历代政治得失[M].北京:生活·读书·新知三联书店,2008:9.42.

第三,改进政府对乡村建设的扶助机制,促使乡村走上自立自强之路。如政府对乡村建设的资金投入应改为集中投入,并强化自上而下、尤其是来自居民和社会的民主监督;政府扶助的对象应是愿自立自强的乡村和村民,并主要面向基础设施建设。应注意开启民智,强化现代公民教育。

[3]周少元,韩秀桃.中国古代县治与官箴思想——以《钦颁州县事宜》为例[J].政法论坛,2001:143-150.

第四,引导社区积极而良性地开展自身建设,培育其强大的内生力量。如引导社区根据自身特点,民主而科学地谋划自身的战略定位;瞄准居民需求,不断开发其健康、良善的需求,提升居民满意度;积极盘活社区资源,激活社区活力,打造富含文化积淀的优质生活共同体;引导基层干部和居民学会按民主与法治的精神与方式开展基层自治。

[4]胡如雷.中国封建社会形态研究[M].北京:生活·读书·新知三联书店,1979:246.

四、积极推进基层治理能力与治理体系的现代化建设

[5]傅筑夫.中国经济史论丛[M].北京:生活·读书·新知三联书店,1979:346.

在治理创新实践中,如果说体制-制度是基本内核和规则框架,那么,机制就是运行载体,技术则是程序编排,三者相辅相成,不可偏废。

[6]费孝通:乡土中国[M].上海:上海人民出版社,2006:134.

着力推进治理机制和治理技术的创新,推动基层治理能力质的飞跃

[7]徐勇.非均衡的中国政治:城市与乡村比较[M].北京:中国广播电视出版社,1992:52.

有关基层治理能力,人们一般多强调基层国家权力对上级政策的执行能力,以及对基层社会的整合、渗透和资源提取等方面的能力。这些方面能力固然重要且必要,但它们更侧重的是政府单面向因素,却轻忽了市场、社会的角色及其与政府之间的合作共治。实际上,正是多元主体的合作共治能力集中反映了现代治理体系及其能力的大转型。

[8]邹谠.二十世纪中国政治:从宏观历史与微观行动的角度看[M].香港:牛津大学出版社,1994:3.

基层合作共治的能力建设,应着力于创新治理的机制与技术,实现地方治理的民主化、科学化、程序化和制度化。实际上,当今基层的多数管理活动仍是粗放型、个性化,且多随意甚至任意,既不严谨,更乏精细,因而难以收到应有的成效。比如,有关村务的民主决策、民主管理与民主监督,各地虽均有相关规章,有相应的组织或机构如居民议事会、民主理财小组,但往往流于形式,民众参与度低;村务虽多有公开,多数村还有民主理财小组,但多数是“假公开”、“假理财、理假财”。在一些基层社区,上级政府扶助的发展项目,往往成为地方尤其是基层干部的“唐僧肉”,难以发挥应有的效应,既效能低下,也易滋生腐败行为。还如,在政府的强制性提倡与资助下,图书室或阅览室已遍布社区,但其资料的重复和低效建设,尤其使用效能十分低下等问题却一直是各地的通病。上述问题尽管发生的领域及其表现有所不同,但确有十分相近甚至一致的根源,即相关制度本身的程序性规定缺乏科学性与“硬约束”,以致难以达到相应的民主化。相反,从创新治理机制和治理技术入手,应能较好地化解与克服上述弊端。

[9]郭坚刚,席晓勤.全能主义政治在中国的兴起、高潮及其未来[J].浙江学刊,2003:157-159.

如扩大居民参与、提升社区管理的民主程度,不仅应完善现行的相关制度,更应建立健全必要的程序和技术安排。应当对居民代表组织的机构、居民或居民代表的实质性参与、村务和政务公开、项目及其支持额度的公开等事项实行“硬约束”,以达“信息对称”,同时实行真正的新闻和舆论监督,将公共权力的运行及基层治理状况置于民众与社会的监督之下。如此,基层管理活动就难以被基层组织或少数干部操控或暗箱操作。近些年一些地方创新的好经验也值得借鉴。如成都市政府在对社区下达“惠民专项资金项目”时,尽管向每个社区给予了基本的资金额度,但要求社区务必接受居民讨论、并通过居民议事会讨论确定才能予以批准;资金下达后,应予社区社会组织承接服务,同时接受社区监事会的全程监督。这些更为细致的程序安排,实际上就以惠民资金为杠杆,将居民参与民主决策和监督管理、社会组织发育等功能调度出来了,收效良好。

[10]王春英.民国时期的县级行政权力与地方社会控制——以1928—1949年川康地区县政整改为例[D].四川大学历史文化学院,2004:27.

有关社区的图书室建设,近期南京市已向境外学习借鉴其科学管理的经验,值得推广。即:为免各社区大量重复购置图书、使用效率低下等问题,就以区、市为单位,建立统一的图书采购、管理和借阅制度,居民可就近进入图书阅览室,入网登记并就近通借通还。

[11]杜赞奇.文化、权力与国家——1900—1942年的华北农村[M].王福明译.南京:江苏人民出版社,1996:33.

按民主、科学与法治原则,积极推进基层治理体系的现代化建设

[12]荣孟源.中国国民党历次全国代表大会及中央全会资料[M].北京:光明日报出版社,1985:639.

在创新基层治理体系方面,应从构建城乡一体化的基层治理体系出发,注重治理体制和机制的改革创新。

[13]王春英.民国时期的县级行政权力与地方社会控制——以1928—1949年川康地区县政整改为例[D].四川大学历史文化学院,2004:30.

1.坚持民主、科学和法治相结合的核心原则不动摇,使改革创新做到核心原则一致与多元化模式并存。不论是在村一级、还是在乡镇层面乃至县市层面的政治设计和建设,都应达到这样的目标:被配置权力的各种组织和机构既能高效运行,又能相互平衡,有着严密的制约机制;民众对基层政府与组织的行为应有足够控制的管道与能力。如在村级,核心的权力机构既可以是村民会议,也可以是村民代表会议。乡、村的“行政首脑”既可以由民众直选,也可以由人民代表会议选举,还可以由人民代表会议“任命”或“聘任”(如美国村镇的“经理制”),或者由人民代表会议或村民会议所内设或指定的委员会来承担。如此改革的核心在于:按民主的原则进行制度结构的重建,建立起明确的公民授权与责任政治,切实实现民主治理。

[14]席晓勤,郭坚刚.全能主义政治与后全能主义社会的国家构建[J].中共浙江省委党校学报,2003:15-20.

2.积极推动县域层面的民主自治。应积极推动县、乡人大代表的竞争性直选,推动县、乡人民政府负责人经由人代会竞争性选举产生;强化县、乡人大代表的履职角色、功能及其平台建设,加强县、乡国家权力机关的地位和功能;县、乡财政实行预算改革,增加公民和人民代表质询、辩论的程序,并须交由人代会或全体公民表决通过;积极推动县、乡人代会向居民和社会开放。尤为重要的是,应按民主自治的要求,规范县、乡、村之间的责权利关系,以及县与其上级政府之间的关系。

[15]梁学伟.我国中央与地方关系的变迁及其走向研究——以公共服务为视角[D].吉林大学行政学院,2008:36-37.

3.从推进党内民主建设入手,改革和完善基层党政关系。积极实行党内竞争性的民主选举,建立党委、党支部对党代会和党员会议负责的制度,改党代会一届一会制为每年两会或四会制,使党委、支部能真正接受党代会、党员会议的监督和制约。

[16]包国宪,鲍静.政府绩效评价与行政管理体制改革[M].北京:中国社会科学出版社,2008:36.

4.建立健全多元化的民众利益保障与表达机制。“有序赋权、合理放权、切实维权”是实现基层善治的根本途径。赋予和保障农民和基层农民的经济权,做实公民“政治权”,下放社会自组织权,以充分保障其生产和发展权。[17]其关键,在于推进着眼于民权保障的司法体制改革,建立跨地区乃至全国性的农民组织(如农民协会、农民经济合作组织等),提升农民的自组织程度和集体行动能力,改善农民及其代表在公共政策制订中的被动地位,使其拥有对政策制订的咨询权、参与权,以及对政策执行的知情权和监督权。

[17]陈晨,周泽磊.从经济理性到政治理性——论改革开放以来我国政府绩效评估价值取向的变迁[J].经济与社会发展,2009:24-26.

5.从宏观方面解除制约基层治理和发展的制度篱笆,真正赋予乡村能相对自主、独立发展的空间。“当前中国农村最迫切的改革是,进一步深化农村土地、产权、户籍、金融以及集体经营体制、公共服务体制、社会管理体制等的改革。”[18]此外,应对用工、社会保障、教育、税赋及公共财政等制度中歧视农民和农村的政策进行系统改革,让农民、农村拥有同等的权利,将乡村教育、农村基层公务员、乡村公共设施等公共物品建设纳入公共财政统筹的范围。

[18]闻丽.科层化:科层制组织的理性与非理性[J].理论月刊,2005:35-37.

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[19]闻丽.科层化:科层制组织的理性与非理性[J].理论月刊,2005:35-37.

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